Door Marc Pomp, zelfstandig adviseur gezondheidseconomie. 

Dit artikel verscheen op 29 december 2025 op de website van Marc Pomp. Klik hier.

Inleiding

Hieronder staat mijn favoriete figuur over de zorguitgaven, met dank aan het Centraal Planbureau (CPB). Eerder heb ik een LinkedIn post aan deze figuur gewijd, maar die ging alleen over het verleden. Dit keer ga ik in op de toekomst. Die LinkedIn post was bedoeld om Frans Timmermans een hart onder de riem te steken. Hij had in een interview met het FD het volgende gezegd: “Er zijn ook in het verleden doemscenario’s geschilderd over de ontwikkeling van de zorgkosten. Maar die zijn relatief ten opzichte van ons nationale inkomen, dat vaak harder groeide dan we dachten.” Hij had gelijk, zoals de figuur laat zien. Sinds 2012 zijn de collectieve zorguitgaven als percentage van het BBP vrijwel constant, afgezien van de Covid-hobbel in 2020 en 2021. Deze “collectieve zorgquote” is hét Haagse kengetal voor de betaalbaarheid van de zorg. Het jaar 2012 markeert een keerpunt van een stijgende naar een min of meer constante zorgquote, en dat is niet toevallig: in 2012 voerde VVD-minister Schippers een reeks maatregelen in om de zorguitgaven te beteugelen. Kennelijk met succes – Timmermans dankte zijn gelijk aan beleid dat ruim tien jaar geleden werd ingezet door een VVD-minister.

Tot zover het verleden. De figuur laat óók zien dat volgens het CPB de collectieve zorgquote de komende jaren weer gaat stijgen, tot boven de 10% in 2028. De onderbouwing van deze raming staat in de Middellangetermijnraming Zorg 2027-2033 die in februari 2025 is verschenen. Deze raming vormde het zogeheten basispad voor de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s. Die doorrekening resulteerde in uitkomsten als: “partij X geeft Y miljard euro meer of minder uit aan de zorg dan in het basispad.” Op die doorrekening is veel kritiek gekomen, maar het basispad zelf stond niet ter discussie. Ten onrechte, want het basispad ligt volgens mij te hoog. En dat is belangrijk, want zorgen over de toekomstige betaalbaarheid van de zorg zijn gebaseerd op het basispad.

Hoe goed waren de CPB-ramingen in het verleden?

Alvorens uit te leggen waarom het basispad volgens mij te hoog ligt, is het interessant om eerdere ramingen van het CPB te vergelijken met realisaties. Tabel 1 bevat de reële uitgavengroei volgens de laatste vier Middellangetermijnramingen (MLTs) van het CPB. De meest recente MLT (voor de periode 2027 – 2033) gaat uit van een gemiddelde reële uitgavengroei van 3,1% per jaar. Het basispad voor de periode 2027-2030 dat het CPB heeft gebruikt voor de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s lag hier nog 0,1%-punt boven. De reden is dat het effect van de afschaffing van het eigen risico geconcentreerd is in de eerste jaren.

In hoeverre zijn de MLT-ramingen in Tabel 1 uitgekomen? Het CPB heeft hier zelf nooit over gepubliceerd en daar is misschien een goede reden voor: het zijn ramingen bij ongewijzigd beleid en geen voorspellingen. Als de ramingen niet zijn uitgekomen, betekent dit niet per se dat ze onjuist waren: het verschil kan ook zijn veroorzaakt door onvoorziene veranderingen in beleid. Toch lijkt het me interessant om de MLT-ramingen te vergelijken met de realisaties. Immers, als de ramingen gemiddeld hoger zijn dan de realisaties, dan moeten er beleidsmaatregelen zijn geweest die dit hebben veroorzaakt. Als die er niet waren, dan waren de ramingen gemiddeld te hoog.

Voor een vergelijking van ramingen en realisaties zijn cijfers nodig over de reële groei van de collectieve zorguitgaven in het verleden. Die publiceert het CPB niet, maar zijn eenvoudig te berekenen. Want de reële groei van de collectieve zorguitgaven is vrijwel gelijk aan de groei van de collectieve zorgquote plus de reële groei van het BBP – en die cijfers publiceert het CPB wél. Gemiddeld over de periode 2011-2024 was de reële zorg-uitgavengroei iets meer dan 2,1% per jaar (dit is het geometrisch gemiddelde) het rekenkundig gemiddelde gemiddelde was 1,6% per jaar). Dit is bijna een procentpunt lager dan de gemiddelde MLT-raming in dezelfde periode. Nu kun je zeggen: dat viel te verwachten: de beleidsarme ramingen van het CPB fungeren als wake-up call waar het beleid op reageert met bezuinigingen. De CPB-ramingen kunnen dus nog steeds uitstekende beleidsarme ramingen zijn (geweest). Daar zit iets in: na de publicatie in2010 van de MLT voor 2011-2015 kwam minister Schippers met het bovengenoemde pakket maatregelen om de zorguitgaven in toom te houden (hoewel de aanleiding niet zo zeer de hoge MLT-raming was als de feitelijke groei van de zorguitgaven in de jaren 2007-2010). Hierbovenop kwam nog de zogeheten kleine stelselwijziging van 2015, toen de AWBZ werd vervangen door de WLZ en de WMO. Bij de invoering ging dit gepaard met een bezuiniging van 0,7 miljard euro. Deze maatregelen bieden een mogelijke verklaring voor de overschatting in de jaren 2011-2015. Maar in latere jaren leiden beleidsmaatregelen juist tot hogere zorguitgaven. De belangrijkste uitgavenverhogende maatregel was het kwaliteitskader verpleeghuiszorg, dat in de jaren na 2017 heeft geleid tot jaarlijks ruim 2 miljard euro aan extra uitgaven voorverpleeghuiszorg. Strikt genomen was dit trouwens geen beleidsmaatregel, maar een onbedoeld gevolg van bestaande wetgeving. Waar het hier om gaat is dat deze forse uitgavenverhoging niet bekend was op het moment dat de MLT 2018-2021 werd gemaakt. Toch ligt de feitelijke uitgavengroei in 2018 en 2019 op of onder de raming, terwijl die er juist ver boven had moeten liggen – de beleidsarme raming was dus te hoog. Voor de Covid-jaren 2020-21 en het hersteljaar 2022 is een vergelijking van ramingen en realisaties niet zinvol. In 2023-2025 waren ramingen en realisaties vrijwel identiek (2025 is nog geen echte realisatie maar soit). Grote onvoorziene uitgaven verhogende of -verlagende maatregelen waren er in die jaren niet, dus de beleidsarme ramingen voor die jaren lagen zeer dicht bij de realisaties. Maar is een periode van drie jaar lang genoeg om de kwaliteit van de ramingsmethode te beoordelen? Dat lijkt mij niet. En fundamenteler: zijn de ramingen van het CPB eigenlijk wel beleidsarm? En zo niet, wat betekent dit dan voor het beleid?

Waarop is de MLT-raming voor 2027-2033 gebaseerd?

Om de laatste twee vragen te beantwoorden, is het nodig in te gaan op de manier waarop de ramingen tot stand komen. Oneerbiedig gezegd kun je de CPB-methode als volgt samenvatten: bak een taart, snij hem in stukken en spuit er daarna nog wat slagroom op. Het bakproces verloopt als volgt. Het CPB kiest een historische periode en berekent de jaarlijkse groei van de reële zorguitgaven in die periode (reëel wil zeggen: zonder inflatie). Dit is de taart. Het CPB neemt aan dat zonder beleidsmaatregelen de groei in de toekomst gelijk zal zijn aan deze historische groei. Vervolgens snijdt het CPB de taart in stukken: een deel van de voorspelde groei komt voor rekening van demografie (bevolkingsgroei en vergrijzing), een deel voor rekening van de groei van het inkomen per hoofd, een deel voor rekening van het Baumol-effect (zie hiervoor Bijlage 1 aan het einde van dit artikel) en een deel blijft onverklaard. Daarmee is de taart verdeeld in vier stukken, maar de slagroom ontbreekt nog. Die slagroom is het effect van reeds vastgestelde beleidsmaatregelen die de toekomstige uitgavengroei beïnvloeden. Dit effect wordt nog toegevoegd aan de historische groei, et voilà! Is dit een lekkere taart? Kennelijk wel, want Haagse beleidsmakers blijven hem al een kwarteeuw trouw kopen bij de CPB-bakkers. Persoonlijk vind ik hem te groot en de slagroom had wat mij betreft achterwege mogen blijven.

Waarom is de taart volgens mij te groot? Het CPB kiest als referentieperiode de reële uitgavengroei van gemiddeld 2,8% per jaar in de periode 1990-2022. Maar is deze referentieperiode, die begint lang vóór invoering van het nieuwe zorgstelsel in 2006, wel relevant voor het ramen van de toekomstige zorguitgaven? Als je de periode 2011-2024 had genomen was je uitgekomen op 2,1%. En zoals hierboven opgemerkt is in het kanteljaar 2012 een pakket maatregelen ingevoerd dat nog steeds een rem zet op de groei van de zorguitgaven.

Dan de grootte van de verschillende taartpunten. Die is weergegeven in het linkerdeel van onderstaande figuur. Zoals gezegd verdeelt het CPB de historische taart in vierpunten: demografie, inkomen per hoofd, het Baumol-effect en overige groei. Demografie omvat zowel bevolkingsgroei als vergrijzing; het CPB laat de tweeafzonderlijke bijdragen niet zien. Op basis van de achterliggende cijfers heb ik die uitsplitsing daarom zelf gemaakt. De vijf taartpunten tellen op tot 2,7% in plaats van2,8%, maar dat komt door afrondingsverschillen. Vergrijzing is goed voor 0,8% reële uitgavengroei, bevolkingsgroei voor 0,4% en het Baumol-effect voor 0,7%. Terzijde: vergrijzing wordt vrijwel altijd genoemd als hoofdoorzaak van de stijging van de zorguitgaven. Dat is in de raming van het CPB dus niet het geval: vergrijzing is goed voor iets meer dan een kwart van de totale uitgavengroei.

Tot slot de slagroom: het beleidseffect van 0,4% per jaar. Dit is vooral het gevolg van de daling van het eigen risico in 2027 van 385 euro naar 165 euro. Die daling zou volgens het CPB goed zijn voor een gemiddelde jaarlijkse groei van de collectieve zorguitgaven in de periode 2027-2033 van 0,5% (dit effect lijkt mij aan de hoge kant maar dat laat ik nu verder buiten beschouwing). Omdat het CPB ook een bezuiniging op de jeugdzorg heeft ingeboekt, is het netto beleidseffect 0,4%. Bij de huidige inzichten kunnen we de slagroom beter weglaten, want de verlaging van het eigen risico gaat naar alle waarschijnlijkheid niet door. In ieder geval kunnen we die verlaging niet langer als vaststaand beleid beschouwen, en daarmee valt hij buiten een beleidsarme raming.

De beleidsarme raming op dit moment

Al met al lijkt mij een beleidsarme raming van 2,1% op dit moment realistischer dan 3,1%. Deels omdat 2,1% gelijk is aan de groei sinds 2011, een periode die representatiever is voor het huidige stelsel dan de periode 1990-2022. Maar dit is niet de hoofdreden, want geen enkele extrapolatie van het verleden kan claimen beleidsarm te zijn: zoals hierboven al is aangegeven zijn in het verleden allerlei beleidsmaatregelen genomen die de zorguitgaven fors hebben verlaagd of juist verhoogd. Het verleden is dus bepaald niet beleidsarm. Bovendien wordt de historische groei beïnvloed door de uitzonderlijke uitgavengroei in de Covid-jaren, en die jaren zijn (waarschijnlijk) niet informatief voor de nabije toekomst. Daarom kun je een beleidsarme raming niet baseren op extrapolatie van de trend uit het verleden. Om in bakkerstermen te blijven: een beleidsarme raming kun je beter baseren op losse beleidsarme gebakjes dan op een taart waar beleidseffecten in verstopt zitten. En dan kom je toevallig ook op ongeveer 2,1%: de som van het effect van vergrijzing, bevolkingsgroei en Baumol, plus nog 0,2% voor automatische groei waar geen nieuw beleid voor nodig is. Die 0,2% baseer ik op de laatste CPB-doorrekening van de verkiezingsprogramma’s. Bij die doorrekening ging het CPB ervan uit dat bevriezing van het basispakket vanaf 2027 een besparing op de zorguitgaven oplevert van 0,5 miljard euro in 2030 ten opzichte van het basispad. Dit komt overeen met een daling van de jaarlijkse reële groei met ongeveer 0,1%. Zonder die bevriezing leidt automatische groei van het basispakket volgens het CPB dus tot 0,1% groei van de collectieve zorguitgaven. Daar komt misschien nog iets bij voor automatische kwaliteitsstijging in de ouderenzorg, vandaar die 0,2%.

Deze vier componenten tellen op tot de echte beleidsarme raming (de voorgenomen bezuiniging op de jeugdzorg zit hier niet in, als je die meeneemt komt de beleidsarme raming nog 0,1% lager uit). Waarom is dit de echte beleidsarme raming? Omdat bevolkingsgroei en vergrijzing automatisch leiden tot hogere zorguitgaven. Ook het Baumol-effect is tamelijk onontkoombaar, tenzij je de komende jaren forse productiviteitsgroei verwacht in de zorg. Daarbovenop is er misschien nog wat automatische groei waar geen nieuw beleid voor nodig is. Groei die uitgaat boven deze vier automatische componenten vereist nieuw beleid, en hoort dus niet thuis in een beleidsarme raming. Dit geldt in het bijzonder voor het inkomenseffect. Want wat zit erachter dit effect? Onder economen staat het inkomenseffect voor het idee dat we meer over hebben voor zorg naarmate we rijker worden. De data bieden tamelijk overtuigende ondersteuning voor dit idee. In een land als Nederland loopt het inkomenseffect grotendeels via overheidsbeleid: een maatschappelijke voorkeur om extra geld uit te geven aan de collectieve zorg vereist verhoging van budgettaire kaders, uitbreiding van het basispakket, een lager eigen risico of andere beleidsmaatregelen. Daarom hoort dit effect niet thuis in een beleidsarme raming.

Daarmee is het inkomenseffect natuurlijk niet weg: als de samenleving bovenop demografie en Baumol nóg meer extra geld wil uitgeven aan de collectieve zorg, mag je hopen dat dit ook gebeurt. Maar een raming die het inkomenseffect wél meeneemt, is per definitie een raming van de maatschappelijke gewenste uitgavengroei. Zo’n raming kan nooit als een probleem worden gezien. Want als je dan zegt: “de door het CPB verwachte uitgavengroei is hoger dan wenselijk”, ontstaat een paradox: onze voorkeur om meer uit te geven aan de zorg zien we dan als een probleem. Als we dit non-probleem gaan oplossen door te bezuinigen op de zorg, doen we dus iets wat we niet willen. De tegenwerping dat veel zorg ondoelmatig is, verandert hier niets aan: een raming met een positief inkomenseffect gaat ervan uit dat we meer aan de zorg willenuitgeven ondanks die ondoelmatigheid.

Verschil tussen mijn berekening van het basispad en die van het Centraal Planbureau: 5 miljard euro lager in 2030, 10 miljard euro lager in 2033.

In onderstaande figuur is het verschil tussen een groei van 3,1% en een groei van 2,1% vertaald in de jaarlijkse collectieve zorguitgaven van 2026 tot en met 2033. Het verschil tussen de CPB-raming en mijn eigen beleidsarme raming loopt op tot 5 miljard euro in 2030 en 10 miljard euro in 2033 (prijspeil 2026, dus zonder inflatie).

Een groei van de reële collectieve zorguitgaven van 2,1% per jaar is nog steeds hoger dan de door het CPB verwachte reële groei van het BBP. In de laatste raming gaat het CPB uit van een reële economische groei van 1,4% per jaar in de periode 2026-2029 en 0,9% in de periode 2030-2033. Voor de hele periode 2026-2033 is dit gemiddeld 1,1% per jaar. Dit betekent dat volgens mijn raming de collectieve zorguitgaven jaarlijks nog steeds 1,0% sneller groeien dan het BBP. Na 6 jaar is de collectieve zorgquote dan met bijna 0,6%-punt gestegen. Bij de CPB-raming van 3,1% is die stijging dubbel zo groot, en stijgt de collectieve zorgquote met ruim 1,2%-punt (volgens mijn berekening, de MLT-zorg van het CPB presenteert geen collectieve zorgquote).

Effecten op lange termijn

Als je deze trends doortrekt naar de verdere toekomst worden de verschillen uiteraard nog groter. Het CPB heeft in 2022 een raming tot 2060 gepubliceerd, volgens welke “… de collectieve zorguitgaven tussen 2025 en 2060 zullen toenemen van bijna 11 naar ruim 18 procent van het bbp.” Ook deze raming is volgens het CPB beleidsarm, maar bevat wél het inkomenseffect. De raming is gebaseerd op een reële groei van de zorguitgaven van 2,9% per jaar, waarvan demografie en Baumol samen 1,7%-punt uitmaken. Tel hier opnieuw 0,2% extra automatische groei bij op, en mijn schatting van de beleidsarme groei op lange termijn komt uit op 1,9% per jaar, opnieuw een vol procent-punt lager dan het CPB. De collectieve zorgquote stijgt dan niet tot 18% in 2060 maar tot slechts 13%. Bovendien was de collectieve zorgquote in 2025 volgens de laatste CPB-raming 9,5%, 1,5%-punt lager dan de 11% waar het CPB in 2022 nog vanuit ging. Als je ook deze correctie doorvoert, daalt mijn schatting van de beleidsarme collectieve zorgquote in 2060 nog verder, tot slechts 11,4% in 2060. (zie voor de berekening Bijlage 2 aan het einde van dit artikel) Dat mijn raming voor de collectieve zorgquote op lange termijn zo laag uitvalt, komt voor een deel doordat het CPB in de lange-termijnraminguit 2022 rekende met een reële economische groei van gemiddeld bijna 1,4%, tegen 1,1% in de meest recente MLT (ook die 1,4% staat niet in de CPB-publicatie zelf, maar kun je afleiden uit de stijging van de zorgquote en de jaarlijkse groei van de zorguitgaven (zie voor de berekening Bijlage 3 aan het einde van dit artikel). Bij een reële economische groei van 1,1% per jaar komt mijn beleidsarme langetermijn-raming van de collectieve zorgquote in 2060 uit op 12,5%.

Het verschil tussen de CPB-raming van de reële zorguitgaven en mijn eigen raming heeft ook grote implicaties voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. In het basispad van het CPB stijgt de overheidsschuld tot 126% van het BBP in 2060. Bij een 1%-punt lagere groei van de collectieve zorguitgaven blijft de stijging volgens het CPB beperkt tot 103% van het BBP.

Wat is een beleidsrelevante raming van de zorguitgaven?

De lezer zal zich zo langzamerhand wel afvragen waarom ik zo hamer op het verschil tussen beleidsarme en niet-beleidsarme ramingen. Waar het om gaat is toch gewoon een beleidsrelevante raming? Zeker. Maar wat beleidsrelevant is, hangt af van de behoeftes van de gebruikers van de ramingen:

• Beleidsmakers die willen weten welke uitgavengroei noodzakelijk is om de huidige zorg op peil te houden, hebben behoefte aan een beleidsarme raming zonder inkomenseffect en zonder de component “overige groei”. Het CPB voorziet natuurlijk graag in deze behoefte.
• Beleidsmakers die willen weten welke uitgavengroei noodzakelijk is om te blijven voldoen aan de maatschappelijke voorkeuren, hebben behoefte aan een raming waarin veranderende maatschappelijke voorkeuren ook zijn meegenomen. Het CPB voorziet natuurlijk ook graag in deze behoefte. Je kunt je wel afvragen of de mechanische aanpak via het inkomenseffect de beste manier is om de maatschappelijke voorkeuren mee te nemen.
• Beleidsmakers die bezuinigingen op de zorg politiek acceptabel willen maken hebben behoefte aan een hoge raming, desnoods onrealistisch hoog. Hier werkt het CPB natuurlijk niet aan mee.

Geen vrijbrief voor hogere zorguitgaven

We geven een flink deel van ons inkomen uit aan collectief gefinancierde zorg, in 2025 ruim 6 000 euro per Nederlander (115 miljard euro gedeeld door 18 miljoen inwoners). Daarom is het verstandig om een vinger aan de pols houden. Dat doen we niet zelf, want we zijn verplicht verzekerd voor de meeste zorg. Hierdoor is de zorg op het moment dat je die nodig hebt grotendeels gratis, wat heel goed is voor de toegankelijkheid. De keerzijde is dat patiënten nauwelijks een prikkel hebben om op de kosten te letten. Uitgavenbeheersing in de zorg ligt daarom vooral op het bord van zorgverzekeraars en beleidsmakers, die namens ons (hopelijk) kritische vragen stellen: Is alle zorg nodig? Wordt de zorg doelmatig geleverd? Moet alles collectief? Antwoorden op deze vragen kunnen aanleiding zijn voor hervormingen en gerichte bezuinigingen. Maar bezuinigen “omdat we het in de toekomst niet meer kunnen betalen” of “omdat de collectieve lasten te sterk oplopen” zijn geen overtuigende redenen. Sterker nog: er kunnen goede argumenten zijn om, op basis van een afweging van maatschappelijke kosten en baten, juist méér zorg collectief te financieren.

Bijlage 1. Het Baumol effect

Het Baumol-effect (ook wel de ziekte van Baumol genoemd) houdt het volgende in:

• De productiviteitsgroei in de zorg blijft achter bij die in de rest van de economie.
• De gemiddelde loongroei in de economie is op lange termijn gelijk aan de gemiddelde productiviteitsgroei.
• De lonen in sectoren met achterblijvende productiviteitsgroei moeten de gemiddelde loongroei volgen, want wie zou er nog in de zorg willen werken als je elders veel meer kunt verdienen?
• Hierdoor stijgen de kosten en prijzen in de zorg sneller dan in de algemene inflatie. Deze extra groei noemen economen het Baumol-effect, en dit telt mee in de reële uitgavengroei.

Bijlage 2. De collectieve zorgquote in 2060

De berekening van de collectieve zorgquote in 2060 is als volgt:

• Een groei van 2,9% per jaar resulteert na 35 jaar in een toename van de zorguitgaven met een factor 2,72.
• Bij een groei van 1,9% is die factor 1,93.
• Bij een groei van 1,9% zijn de zorguitgaven in 2060 dan 0,71 (1,93/2,72) maal zo hoog als bij een groei van 2,9%.
• Vermenigvuldigen van de collectieve zorgquote van het CPB van 18,4% in2060 met 0,71 geeft als uitkomst 12.8% (de “slechts 13%” in de tekst).
• Omdat in het basisjaar de collectieve zorgquote 9,5% was en geen 10,9%, moet je 12,8% ook nog vermenigvuldigen met 9,5/10,9.
• Dit levert de 11,4% in de tekst.

Bijlage 3. De reële economische groei 2025 -2060

De berekening van de gemiddelde reële economische groei in 2025-2060 is als volgt:

• Een groei van 2,9% per jaar resulteert na 35 jaar in een toename van de zorguitgaven met een factor 2,72.
• De collectieve zorgquote neemt in dezelfde periode toe met een factor 1,69(18,4/10,9).
• Dan is het reële BBP in dezelfde periode toegenomen met een factor 2,72/1,69 = 1,60
• Dit impliceert een jaarlijkse reële BBP-groei van 1,36%.

Over de auteur

Marc Pomp is zelfstandig gezondheidseconoom met als aandachtsgebied maatschappelijke kosten-batenanalyses. Daarnaast is hij als docent verbonden aan de Amsterdam Business School van de Universiteit van Amsterdam. Hij is bereikbaar via info@marcpomp.nl

Zoektermen op internet: 

Marc Pomp, beleidsontwikkeling, zorguitgaven CPB raming, collectieve zorgquote 2028, zorgkosten, betaalbaarheid van de zorg, middellangetermijnraming zorg 2027-2033, Baumol-effect zorg, reële groei zorguitgaven, inkomenseffect zorgeconomie, basispad verkiezingsprogramma’s, toekomst zorgkosten Nederland