Door Guus Schrijvers en Robert Mouton, redacteuren van de nieuwsbrief.

Besproken beleidsstuk: Samen voor kwaliteit van bestaan, Hoofdlijnenakkoord ouderenzorg (HLO), Kamerbrief van 3 juni 2025.

Op 3 juni, een paar uur voordat ze aftrad, stuurde Staatssecretaris Maeijer (Langdurige en Maatschappelijke Zorg) het hoofdlijnenakkoord voor de ouderenzorg (HLO) naar de Tweede Kamer. Op pagina 6 pleit het stuk voor een staatscommissie voor een toekomstbestendige en weerbare inrichting van het zorgstelsel in Nederland. Hieronder volgt eerst een recensie van het hoofdlijnenakkoord. Daarna komt het voorstel van de staatscommissie apart aan de orde: het komt in het gehele stuk om de drie pagina’s terug. Dit artikel sluit af met enkele aanbevelingen die de Staatscommissie volgens ons zou moeten doen om de ouderenzorg toekomstbestendig en weerbaar te maken.

Wat houdt het document in?

De veldpartijen die actief hebben deelgenomen aan de realisatie van het HLO zijn: ActiZ, Seniorencoalitie, Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), Verenso, Zorgthuis.nl, LOC, Patiëntenfederatie Nederland, Sociaal Werk Nederland, Zorgverzekeraars Nederland (ZN) en Verpleegkundigen & Verzorgenden Nederland (V&VN). Daarnaast namen vijf overheidsinstanties deel aan de voorbereiding van het HLO: CAK, IGJ, NZA, Zorginstituut Nederland en het CIZ. Deze vijf heten tezamen het Team Overheid. Dit TO heeft wel een nauwe band met VWS, maar dit ministerie houdt de handen vrij om te acteren zoals ze dat zouden willen. In de bijlage onderaan dit artikel lichten wij dit toe.

Het hier besproken beleidsdocument telt 45 pagina’s, opgedeeld in zes hoofdstukken met als titels:

1. Inleiding
2. Naar een nieuw perspectief voor ondersteuning en zorg voor ouderen (periode na 2028)
3. Afspraken en randvoorwaarden voor de periode 2025-2028
4. Financiën
5. Monitoring
6. Landelijke samenwerking en ondersteuning (governance)

In het stuk staat in systematische tekstblokken wat afgesproken is in het HLO. Als voorbeeld volgt hier tekstblok 1.

Tekstblok 1 van het HLO met de titel : Toekomst ondersteuning en zorg voor ouderen

Wat is de afspraak:

• VWS start een verkenning met als doel een betere afstemming van zorgwetten.
• VWS treft de voorbereidingen voor de instelling van een staatscommissie die onderzoek gaat doen naar en met voorstellen komt voor een toekomstbestendige en weerbare inrichting van het zorgstelsel in Nederland. In deze verkenning wordt expliciet de ondersteuning en zorg ondersteuning voor ouderen meegenomen.
• In beide trajecten:
  • Wordt de samenhang bewaakt met de afspraken in dit HLO en het AZWA, en andere lopende trajecten zoals het houdbaarheidsonderzoek Wmo. De uitvoering van de in de beide akkoorden gemaakte afspraken mag door deze trajecten geen vertraging oplopen.
  • Wordt aangesloten bij de maatschappelijke ontwikkelingen en opgaven. Hiervoor zijn in dit hoofdstuk rode draden geformuleerd.
  • Hebben we oog voor de verschillende fasen in het ouder worden waarop de organisatie van ondersteuning en zorg moet aansluiten.
• Vooruitlopend op eventuele aanpassingen van de zorgstelsels, geven we de beweging die al is ingezet in de praktijk verder vorm. Door onder meer de maatschappelijke dialoog over ouder worden (praat vandaag over morgen) te continueren. Notabene: deze dialoog is breed maatschappelijk.

Wie gaat wat doen:

• Bij de verkenning met als doel een betere afstemming van de zorgwetten betrekt VWS de betrokken organisaties in de sector, Team overheid en de VNG.
• VWS treft voorbereidingen voor de inrichting van een staatscommissie voor onderzoek naar een effectief (meer borging voor kwetsbare ouderen) en efficiënt stelsel (zodat druk op arbeidsmarkt en de beschikbare middelen afneemt). Een staatscommissie is een onafhankelijke commissie in opdracht van het Kabinet. VWS zal de belanghebbende partijen betrekken bij deze voorbereidingen en de Staatscommissie adviseren om met de partijen betrokken bij het HLO in gesprek te gaan. Veldpartijen worden via de governance van het HLO goed geïnformeerd over de voortgang. Het is aan de staatscommissie te bepalen met wie ze spreken.

Wat is het tijdpad:

De voorbereidingen voor een en ander, waaronder de instelling van een staatscommissie, worden in 2025 getroffen.

In totaal telt het stuk veertien tekstblokken met de HLO-afspraken, die in totaal ongeveer 12 van de 45 pagina’s beslaan. De overige toelichtende teksten zijn waarschijnlijk van de hand van VWS-medewerkers. Hoofdstuk 4 (Financiën) bevat geen tekstblokken. Onduidelijk is voor ons is, wat de status is van de vooruitberekeningen van uitgaven en inkomsten. Zijn alle partijen hiermee akkoord gegaan?

De HLO-tekstblokken bevatten grotendeels eerder gemaakte afspraken, die ook al eerder in de Nieuwsbrief aan de orde kwamen. Zie bijvoorbeeld hier, hier en hier . Per afspraak volgen bij de vraag Wat is het tijdspad? concrete deadlines. In de tekstblokken ontbreken verwachte resultaten in termen van Key Performance Indicatoren. Dat valt op, omdat de meerderheid van de Tweede Kamer op 27 november 2024 de motie van CDA-lid Krul volgde. Daarin vraagt de Kamer onder meer om in het hoofdlijnenakkoord ouderenzorg concrete meetbare doelstellingen af te spreken met de veldpartijen.

 Hier onder volgen enkele voor ons nieuwe beleidsmaatregelen in de tekstblokken die tezamen het Hoofdlijnenakkoord vormen:

1. We onderzoeken de inzet van de te ontwikkelen reablement interventies daar waar huidig aanbod niet voldoende is. Hierbij worden ervaren knelpunten in de bekostiging van deze interventies onderzocht en wordt in kaart gebracht of en hoe deze kunnen worden weggenomen.
2. In de huidige praktijk, en in de nabije toekomst, krijgen mantelzorgers een steeds grotere rol. In dit akkoord maken we derhalve ook afspraken over de organisatie van respijt- en logeerzorg.
3. Betrokken organisaties onderschrijven dat in het kader van passende zorg het Modulair Pakket Thuis in principe voorliggend op het Volledig Pakket Thuis in 2027 wordt ingezet bij ongeclusterde zorg zonder verblijf, tot aan inwerkingtreding van het wetsvoorstel vanaf 2028.
4. Het Zorginstituut ontwikkelt een afwegingskader (opnametoets) voor de aanspraak op verblijf waarvan naast zorginhoudelijke elementen (bijvoorbeeld gedragsproblematiek) ook het meewegen van de sociale context deel uitmaakt. Het streven is dat op termijn er geen onderscheid meer bestaat tussen verpleeghuisplekken met behandeling en verpleeghuisplekken zonder behandeling.
5. Zorgaanbieders stoppen met de getekende zorgovereenkomst die tot nu toe geldt in de WLZ.

Wij merkten hierboven al op dat de doorberekeningen niet horen bij het HLO: ze zijn afkomstig van het ministerie van VWS. Toch volgen hieronder twee punten uit hoofdstuk 4:

• Bij ongewijzigd beleid (dus zonder HLO) tellen de bestaande tariefmaatregelen voor de Wlz-ouderenzorg in 2026 op tot € 664 miljoen euro per jaar minder groei vanaf 2030. Dit bedrag wordt verzacht met € 250 miljoen structureel vanaf 2031, als het HLO doorgaat. Over de jaren 2026 tot 2030 vindt een geleidelijke ontwikkeling plaats naar deze structurele bedragen per jaar.
• Om zorgaanbieders te ondersteunen bij de doelen van het HLO komt er voor de periode 2027-2029 een bedrag van €40 miljoen per jaar beschikbaar voor regiobudgetten HLO. Zorgkantoren zetten deze in om de brede transformatie die wordt voorzien in het kader van HLO te ondersteunen.

Onze beoordeling van het HLO

Laten we beginnen met twee positieve opmerkingen over het HLO. Ten eerste biedt het een prima-overzicht van alle overheidsbeleid op het gebied van de ouderenzorg. Wij raden lezers aan om het HLO in de tekstblokken en de heldere verbindende teksten van VWS in één dagdeel door te nemen. Het tweede compliment is, dat de betrokken auteurs van VWS, diverse andere overheidsinstanties en voorlieden van koepelorganisaties boeiende voorstellen hebben gedaan die mogelijk zijn binnen de bestaande wetgeving.

Als overgang van positieve naar de negatieve beoordeling constateren wij dat er een Team Overheid (en niet alleen VWS) functioneerde bij het voorbereiden van het HLO. Op pagina 4 introduceert VWS dit team met de volgende woorden: Ook werken we samen met de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa), Zorginstituut Nederland (ZINL), Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ), CIZ en het CAK (Team Overheid). In lijn met AZWA is de rol van Team Overheid dat zij naast uitvoering van de bij hen belegde taken, samen en ieder vanuit zijn eigen rol, zorgen voor regie op de richting, met ruimte voor de oplossingen en ondersteuning voor organisaties om te kunnen transformeren. Wij kunnen de voor- en nadelen van een Team Overheid bij beleidsvoorbereiding niet goed beoordelen. Zijn zelfstandige bestuursorganen zoals NZA en ZINL informeel gebonden aan het HLO? En waarom heeft VWS andere overheidsorganen zoals het CPB en het SCP, beide met veel kennis over ouderenzorg, niet uitgenodigd als teamlid?

Onze negatieve opmerking betreft het ontbreken van key performance indicators bij de diverse beleidsdoelen. Wij geven een voorbeeld: Het aantal Fte’s medewerker in de ouderenzorg per 100 cliënten daalt bij doorgaan van het HLO van 91 in 2024 naar 84 in 2029.Dat is een daling van 8 procent. Wat betekent deze daling voor de werkdruk in de ouderenzorg, de uitstroom van personeel en de kwaliteit van zorg? De KPI’s hiervoor ontbreken in het door ons bestudeerde document. Ons tweede bezwaar tegen hoofdlijnenakkoorden in het algemeen, is dat individuele zorgverzekeraars, instellingen en zorgprofessionals niet aan de afspraken tussen VWS en koepelorganisaties gebonden zijn. Eerder noemden wij dit: P – P = 0: Planning zonder Power leidt tot niets.

Wat doet een staatscommissie?

Het pleidooi in het HLO voor een staatscommissie zorg is een interessant perspectief. Voordat we daarop inhoudelijk ingaan, volgen eerst enkele opmerkingen over staatscommissies. Hierover merkt de overheid op haar eigen website op: De regering kan een staatscommissie instellen voor adviezen over belangrijke onderwerpen. Een staatscommissie doet onderzoek, brengt advies uit of doet aanbevelingen over onderwerpen van nationaal belang. Een staatscommissie bestaat vaak uit wetenschappers, (oud-)politici, vertegenwoordigers van vakorganisaties en andere deskundigen. Een staatscommissie wordt ingesteld bij Koninklijk Besluit en is onafhankelijk. (…) Een bekende staatscommissie was die onder leiding van de politicus Thorbecke. Deze commissie stond aan de basis van de grondwetsherziening van 1848. In totaal functioneerden van 1815 tot 2025 tien staatscommissies: dat wil zeggen één in de 21 jaar.

Waar komt het idee voor een staatscommissie vandaan?

 In de na-oorlogse periode verwierven zware commissies over de volksgezondheid niet de status van staatscommissie. Die ontbrak bij een commissie in 1987 die marktwerking in de zorg introduceerde (Commissie Dekker, Bereidheid tot verandering) en eveneens bij de commissie modernisering curatieve zorg uit 2001 onder leiding van oud-premier Biesheuvel. De brede voorbereidingsgroep van het HLO (Team Overheid en andere partners) verwijst voor haar pleidooi voor een staatscommissie naar een aangenomen Tweede Kamer- motie uit 2023 ingediend door het CDA-kamerlid Krul:

verzoekt de regering voorbereidingen te treffen voor een staatscommissie die onderzoek doet naar en met voorstellen komt voor een toekomstbestendige en weerbare inrichting van het zorgstelsel in Nederland en daar in ieder geval in mee te nemen:

• de demografische ontwikkelingen en de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt;
• de borging van publieke waarden als solidariteit, betaalbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid;
• de brede bevordering van een gezonde leef- en voedselomgeving en welzijn;
• de werking van de huidige stelselwetgeving binnen het zorgstelsel,

en gaat over tot de orde van de dag.

Het HLO verwijst dertien maal naar deze staatscommissie. Het hele stuk is te zien als een voorbereiding daarvoor. Wij betwijfelen of de status van staatscommissie wenselijk is. Immers in het verleden gingen deze commissies vooral over de grondwet, het kiesrecht en de parlementaire democratie. Hieronder gebruiken wij daarom afwisselend de termen zware commissie en staatscommissie. Wij wijzen erop dat de motie-Krul de gehele zorg betreft en niet alleen de ouderenzorg.

Waar gaat wat ons betreft de staatscommissie doen?

Wat ons betreft geeft de Staatscommissie in ieder geval adviezen over:

1. Het democratisch gehalte en de machtsconcentratie bij zorgverzekeraars en de zorgkantoren. Het gebrek aan power, democratisch gehalte en de machtsconcentratie bij private verzekeraars. Voor de onderbouwing hiervan verwijzen wij naar eerdere editorials: zie hier en hier.
2. De vervanging van betaling per verrichting van zorgprofessionals en zorgorganisaties door populatie-bekostiging en meerjarenbegrotingen gebaseerd op beleidsplannen en key performance indicators. De argumentatie hiervoor is aan te treffen in eerdere Nieuwbriefpublicaties: Klik hier, hier en hier.

Wat kan de staatscommissie specifiek gaan zeggen voor de ouderenzorg?

Wij doen de volgende voorstellen voor de lange termijn met een implementatietraject van twintig jaar en met wel het voorbehoud dat we ons graag laten overtuigen door betere.

1. Harmoniseer de Wmo en de Wlz, voorzie deze van één loket en gemeenschappelijke IT-systeem maar voeg deze wetten niet samen. De WMO is een voorzieningenwet geworden met gemeentelijke verantwoordelijkheid en de WLZ een verzekeringswet met landelijke overheidsverantwoordelijkheid. Dit betekent dat bij een samenvoeging of de WMO van tafel moet of de WLZ een voorzieningenwet wordt en haar status van sociale verzekering verliest.
2. Liever kiezen wij voor een taaksplitsing: De WLZ gaat functioneren voor cliënten met niet-voorzienbare, levensbrede en levenslange beperkingen. De ouderenzorg (die meestal wel voorzienbaar is) gaat voor (para-)medische en verpleegkundige zorg en hulpmiddelen over naar de Zorgverzekeringswet en de WMO. Wij volgen met dit voorstel de oud-directeur van per Saldo Aline Molenaar zie alhier.
3. In een eerder editorial over het ouderenbeleid van de regering Schoof stonden tal van concrete adviezen, waarvan een aantal ook in het HLO naar voren komen. Wij herhalen hieronder enkel waarvoor dat niet geldt.
4. De arbeidsvraag en de beschikbaarheid van mantelzorgers zijn primair sturend voor het ouderenzorgbeleid. Dit vergt visie én KPI’s.
5. Keuzes zijn onvermijdelijk in aanspraken. In het HLO worden die al genoemd. Zie ook de samenvatting hierboven.
6. Het is nodig opnieuw te definiëren wat zorg is en wat huisvesting en welzijn inhouden.

Bijlage: Informatie over Team Overheid (TO) zoals de redactie afleidt uit beleidsstukken

Het TO is eind 2023 op initiatief van het CIZ ontstaan als een samenwerkingsverband tussen CAK, IGJ, Nza, Zorginstituut Nederland en het CIZ. Dit werd ingegeven omdat de genoemde vijf overheidsinstanties zagen dat er iets nodig was om de langdurige zorg beschikbaar te houden voor de (meest) kwetsbaren in de samenleving. De toenmalig demissionair minister Conny Helder heeft deze vijf partijen met de naam Team Overheid gedoopt. Zij hebben daarna een gezamenlijke werkagenda opgesteld (Werkagenda Langdurige Zorg). Dat gebeurde ook vanuit het idee dat de gezamenlijke bijdrage groter kon zijn dan die van de individuele overheidsorganisaties separaat: het geheel is groter dan de som der delen.

Na de presentatie van de werkagenda kwam het verzoek van VWS en veldpartijen om deel te nemen aan het opstellen van het HLO. Diverse onderwerpen uit de werkagenda hebben een plek gekregen in het HLO. Nu het HLO binnenkort zal worden ondertekend (naar verwachting 10 juli as.), gaan de vijf instanties zich bezinnen op wat dit betekent voor de werkagenda. Zo zouden zij zich kunnen gaan richten op de andere doelgroepen binnen de langdurige zorg.

Let op, binnen AZWA-verband bestaat ook een Team Overheid! Dat heeft een andere samenstelling. Daar zit het CIZ b.v. niet in, maar VWS juist weer wel. Binnen HLO-verband heeft het TO wel een nauwe band met VWS, maar houdt VWS de handen vrij om te acteren zoals ze dat zou willen.

Zoals gezegd, zal het HLO naar alle waarschijnlijkheid op 10 juli as. in aanwezigheid van de nieuwe staatssecretaris, Nicky Pouw-Verweij, worden ondertekend. Het HLO is immers niet controversieel verklaard. Niet alle partijen zullen dan al ondertekenen, enkele partijen hebben het HLO nl. verbonden aan het AZWA en dat is nog niet zover. Eén partij heeft sowieso na ledenraadpleging al aangegeven niet te zullen tekenen, maar wel sympathiek te staan tegenover onderdelen van het HLO. Ook het TO tekent niet mee, dat doet VWS mede namens de genoemde vijf overheidsinstanties.

Zoektermen voor internet

Guus Schrijvers, Robert Mouton, editorial, beleidsontwikkeling, langdurige zorg, hoofdlijnenakkoord ouderenzorg, Team Overheid, VWS, staatscommissie