Door Laura Beenackers, Willemien Alting en Harm Lieverdink.

Inleiding

In dit artikel beschrijven wij de uitkomsten van de evaluatie van de Beleidsregel Innovatie voor kleinschalige experimenten (verder: Beleidsregel Innovatie; zie ook alhier). De evaluatie beslaat de jaren 2019-2024. Hij is uitgevoerd in de periode september 2025-februari 2026.

De Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) had behoefte aan een geactualiseerd inzicht in de mate waarin experimenten onder de Beleidsregel Innovatie daadwerkelijk leiden tot structurele bekostiging. Structurele bekostiging is voor innovatoren in de zorg van cruciaal belang voor opschaling en implementatie. De afgelopen jaren is de beleidscontext sterk veranderd, onder meer door de toegenomen focus op passende zorg, transformatieopgaven en sectoroverstijgende samenwerking.

We zien in de afgelopen 15 jaar dat het karakter van innovaties veranderd is. Van kleine, meer technisch binnen-sectorale optimalisaties naar grootschaliger, meer organisatorisch en boven-sectoraal. In 2015 was er bijvoorbeeld sprake van aanpassing van diagnostiek in de eerste lijn voor slaapapneu. Het primaire doel was om in de eerste lijn de diagnose Obstructief Slaapapneu Syndroom (OSAS aan te kunnen tonen of uit te sluiten.). Hierdoor kan de huisarts tijdiger en gerichter verwijzen en zo mogelijk zelf bepaalde vormen van OSAS behandelen. Daarmee voorkomt hij onnodige verwijzingen naar de tweede lijn. Dit experiment kreeg na 4 jaar een structurele bekostiging. Later, in 2018 startte het experiment met “de Wijkkliniek” . Daarin kunnen ouderen na een acute opname in het ziekenhuis sneller doorstromen naar een wijkkliniek. Die biedt kortdurend verblijf in een passende, herstelgerichte omgeving dicht bij huis, in plaats van in het ziekenhuis. Het gaat hierbij om een nieuwe zorgvorm, afstemming over sectoren heen, en betrokkenheid van verschillende zorgverzekeraars. Na een aanpassing is de oorspronkelijke Wijkkliniek in 2025 ingeruild voor een andere vormgeving waarmee zorgverzekeraars en andere zorgaanbieders verder gaan. Tot een structurele bekostiging is het nog niet gekomen.

De evaluatie van de beleidsregel past bij de nieuwe strategische koers van de NZa. Daarbij speelt zij in op het veranderende zorglandschap, met nog steeds als eerste doel dat zorg voor iedereen toegankelijk en betaalbaar blijft. Een belangrijk middel hierbij is het stimuleren van innovaties. De inzichten uit evaluaties van innovaties en de ervaringen met de Beleidsregel Innovatie helpen hierbij.

Het tweede doel was inzichtelijk te krijgen welke factoren bijdragen aan een succesvol experiment of juist belemmeringen vormen. Tenslotte was er behoefte aan meer inzicht in hoe zorgaanbieders, zorgverzekeraars en zorgkantoren de Beleidsregel Innovatie in de praktijk ervaren. In het vervolg van dit artikel bedoelen we met zorgverzekeraars ook de zorgkantoren.

De Beleidsregel Innovatie

Met de Beleidsregel Innovatie kunnen zorgaanbieders en zorgverzekeraars gezamenlijk experimenteren met nieuwe vormen van passende zorg. Ze krijgen voor een bepaalde periode een tijdelijke betaaltitel van de NZa. Na afloop van die periode van onderzoek moet duidelijk zijn of en zo ja hoe de nieuwe vorm van zorg structureel bekostigd kan worden.

De Beleidsregel werd van kracht in een tijd waarin het marktgedrag van partijen in de zorg leidend was. De overheid moest een laagdrempelige mogelijkheid bieden waarmee zorgaanbieders en zorgverzekeraars zonder veel procedurele en inhoudelijke toetsing konden innoveren (2009).

Het laagdrempelige karakter komt op verschillende manieren tot uiting. Zorgverzekeraars en zorgaanbieders kunnen gezamenlijk een betaaltitel aanvragen die de zorg tijdelijk declareerbaar maakt, los van bestaande declaratieregels. Er is geen inhoudelijke verantwoordingsplicht aan de NZa. Wel moeten de deelnemers een evaluatie uitvoeren om te kunnen beoordelen of en hoe de zorg structureel bekostigd kan worden. De zorgverzekeraar betaalt de kosten vanuit de Zorgverzekeringswet (Zvw) of de Wet langdurige zorg (Wlz). Uitgangspunt is bovendien het open systeem: het volstaat als de zorgverzekeraar oordeelt dat het experiment verzekerde zorg bevat. De NZa toetst dit niet.

Typerend daarnaast is ook de mogelijkheid tot opschaling: zorgverzekeraars en zorgaanbieders kunnen zich aansluiten bij een al lopend experiment. Dat doen zij door een aansluitverzoek te sturen aan de NZa waarna zij de betaaltitel ook mogen gebruiken.

Het einddoel van een experiment is dat de nieuwe zorgvorm structureel bekostigd wordt. Dat betekent dat de zorg betaald kan gaan worden met een betaaltitel van de NZa. Meer concreet; een innovatie is dan voortaan bekostigd via een dbc binnen de ziekenhuiszorg. Of de NZa ontwikkelt een specifieke prestatie voor de nieuwe zorgvorm.

Opzet van de evaluatie

Het evaluatieonderzoek is uitgevoerd met een mixed-methods onderzoeksopzet, waarbij kwantitatieve en kwalitatieve methoden werden gecombineerd. Voor het kwantitatieve deel zijn alle experimenten onder de Beleidsregel innovatie in de periode 2019-2024 geanalyseerd op kenmerken en uitkomsten, waaronder de mate waarin zij zijn doorgestroomd naar structurele bekostiging. Voor de kwalitatieve data vormden 25 semi-gestructureerde interviews met zorgaanbieders, zorgverzekeraars en zorgkantoren betrokken bij de Beleidsregel Innovatie de bron. Tenslotte hebben we het onderzoek aangevuld met een focusgroep van beleidsmedewerkers van de NZa.

Door deze combinatie van kwantitatieve en kwalitatieve methoden biedt het onderzoek zowel inzicht in wat er gebeurt (uitkomsten en patronen) als in waarom en hoe dit gebeurt in de praktijk. De kwalitatieve analyse is gebruikt om de achterliggende mechanismen en ervaren knelpunten en succesfactoren te duiden. De kwalitatieve analyse steunt op het theoretische kader van Damschroder (2009)/CFIR.

Innovaties met structurele bekostiging

Sinds 2013 is het aantal lopende experimenten onder de Beleidsregel Innovatie sterk gestegen. In de periode 2019-2024 zijn 114 experimenten uitgevoerd, waarvan er 54 zijn afgerond en 4 voortijdig beëindigd.

Van de 54 afgeronde experimenten is circa 70% doorgestroomd naar structurele bekostiging. Vergeleken met een vorige evaluatie uit 2019 ligt dit percentage iets lager: 70 versus 78. Houvast voor een beoordeling van dit percentage is er nauwelijks. Meer dan 70% lijkt hoog gezien het gemiddelde verloop van innovaties. Daartegenover staat dat het hier gaat om innovaties die al verder in hun ontwikkeling (effectmetingen, financiering, opschaling) zijn. Ook speelt het incrementele karakter van veel experimenten mee.

Een ander belangrijk verschil met eerdere jaren is de toename van de duur. Veel experimenten hebben meer dan de gebruikelijke 3 jaar nodig. De meeste experimenten hebben echter niet meer dan 4 tot 6 jaar nodig. Slechts enkele zijn langdurig. De oorzaken zijn dan gelegen in vertragingen in de opstartfase, een verlengde evaluatie of complexiteit in de afstemming als er veel actoren betrokken zijn. Een aanstaande wijziging van de Wet Marktordening Gezondheidszorg staat mogelijk een langere doorlooptijd toe die meer recht doet aan de tijd die nodig is voor de meer complexe innovaties.

Er lopen meer experimenten vanuit de Zvw dan vanuit de Wlz (2/3 om 1/3). Experimenten die plaatsvinden binnen de Zvw eindigen relatief vaker dan experimenten binnen de Wlz in structurele bekostiging. Ook zien we dat de grote zorgverzekeraars relatief meer experimenten starten dan de kleinere.

Factoren die structurele bekostiging bevorderen

Uit de evaluatie blijkt dat de volgende factoren een belangrijke rol spelen bij de doorstroom naar structurele bekostiging.

1. Robuuste evaluatie levert op basis van goede data een belangrijke bijdrage aan een structurele bekostiging. Tegelijk is ook de ervaring met de experimenten dat deze vaak een schaalprobleem hebben. Dat betekent dat de experimenten te weinig volume hebben om zekerheid te geven over de toegevoegde waarde van de nieuwe zorgvorm. Voldoende bewijskracht vinden is dus regelmatig een zoektocht.
2. Het helpt dat bij een experiment tijdig wordt nagedacht over een vorm van bekostiging in combinatie met een kwantitatieve inschatting van de kosten en opbrengsten. Dit geeft ook richting aan de insteek van de evaluatie.
3. Een goede samenwerking tussen de zorgaanbieder(s) en zorgverzekeraar(s) faciliteert de zoektocht naar structurele bekostiging. Samenwerking betekent gelijkgerichtheid waar het gaat om gedeelde doelen, inzet van de evaluatie en de preferente manier van bekostiging. Die samenwerking wordt nog krachtiger als de NZa actief betrokken is en het proces meer voorspelbaar kan maken. En samenwerking met nog andere organisaties als het Zorginstituut is onmisbaar als een experiment vragen oproept over de mate waarin de zorg voldoet aan de stand van de wetenschap en praktijk.
4. Samenwerking heeft echter ook een schaduwkant. Structurele bekostiging komt dichterbij als het aantal betrokken zorgverzekeraars zich uitbreidt, tegelijk neemt dan de noodzaak van afstemming toe wat vaak veel energie en tijd kost.
5. Tenslotte blijkt het succes van innovaties af te hangen van de geldende wet- en regelgeving. Daarbij speelt met name de verdeling van de zorg in domeinen en sectoren belangrijke rol. Experimenten die zorg in meerdere domeinen en sectoren proberen te verbeteren hebben een grotere kans om te stagneren.

Ervaringen in bredere zin

Respondenten ervaren de Beleidsregel Innovatie in de kern als een waardevol instrument dat experimenteerruimte creëert voor innovaties die anders moeilijk van de grond zouden komen. Ook de betrokkenheid en inhoudelijke ondersteuning vanuit de NZa worden als positief ervaren.

Tegelijkertijd vinden de respondenten de uitvoering van experimenten soms intensief en complex. Met name de startfase vraagt vaak meer tijd dan zij vooraf hadden ingeschat. Ook geven zij aan dat doelstellingen en evaluatiecriteria in de praktijk vaak pas gaandeweg concreter worden, zeker ook als zorginhoudelijke inzichten veranderen gedurende de experimenteerperiode. Dat is lastig omdat formele evaluatiemomenten soms al vroeg in het traject plaatsvinden.

Ook geven zorgverzekeraars en zorgaanbieders aan dat vernieuwing van enkele procesmatige stappen wenselijk zou zijn. Dan gaat het met name om het proces van aansluiting. Nu gebeurt dat nog via een als omslachtig ervaren procedure met individuele verzoeken aan de NZa; de oproep is om dit te moderniseren en te digitaliseren.

Achterliggende mechanismen

De hiervoor beschreven factoren verwijzen naar meer generieke mechanismen als we de totale uitkomsten van de kwalitatieve en kwantitatieve analyses duiden met behulp van CFIR. We zien dan dat:

• Er een aansluiting moet zijn tussen de Beleidsregel Innovatie en de fase en schaal van de innovatie in de praktijk;
• Duidelijkheid over verwachtingen en vervolgstappen het succes bevordert;
• Er afspraken zijn over de samenwerking tussen de betrokken zorgaanbieders en zorgverzekeraars;
• Er inzicht is in de administratieve uitvoerbaarheid;
• De timing en inrichting van evaluaties bijdragen aan een succesvolle afronding.

Conclusies

Zorgaanbieders en zorgverzekeraars hebben de Beleidsregel Innovatie in toenemende mate gebruikt om experimenten tijdelijk te bekostigen. In ruim 10 jaar is het aantal lopende experimenten gegroeid van enkele naar meer dan 70 in 2024. Daarbij wordt de Beleidsregel innovatie door zowel zorgaanbieders als zorgverzekeraars als positief en waardevol ervaren.

Het aantal experimenten dat overgaat in structurele bekostiging ligt nog steeds op een hoog niveau: 70%. Er is weliswaar sprake van een lichte daling ten opzichte van de vorige evaluatie (78%) uit 2017, maar is ook verklaarbaar door de toename van de complexiteit. Het gaat daarbij om bijvoorbeeld meer sectoroverstijgende experimenten.

Om structureel bekostigd te worden blijkt dat innovaties vooral gebaat zijn bij samenwerking. Niet alleen samenwerking tussen de zorgaanbieder en de zorgverzekeraars, maar ook met overheidspartijen als de NZa en Zorginstituut. Die samenwerking leidt dan ook tot afspraken over de doelen die nagestreefd worden en over hoe de evaluaties zouden moeten verlopen. Tot slot is de tijdsbewaking daarvan erg belangrijk, waarbij in de praktijk sprake kan zijn van een iteratief proces. Het iteratieve proces kan leiden tot onduidelijkheden en vertraging; het helpt als een onafhankelijke partij (de NZa) dan blijft sturen op het process.

Over het algemeen blijkt uit de evaluatie dat toepassing van de Beleidsregel Innovatie helpt om innovaties structureel te bekostigen. Tegelijk zijn aanpassingen wenselijk, waarbij met name opschaling via het proces van aansluiten van zorgaanbieders en zorgverzekeraars bij al lopende experimenten modernisering behoeft.

De conclusies van deze evaluatie neemt de NZa mee bij de invulling van de innovatiepijler, onderdeel van de strategie. Daar zal ze ook de innoverende partijen in de zorg bij betrekken.

Over de auteurs

Laura Beenackers was stagiair bij de Nederlandse Zorgautoriteit.

Willemien Alting (walting@nza.nl) is beleidsmedewerker bij de Nederlandse Zorgautoriteit.

Harm Lieverdink (hlieverdink@nza.nl) is manager Zorgbrede Regulering en Vernieuwing bij de Nederlandse Zorgautoriteit.

Zoektermen voor internet

Laura Beenackers, Willemien Alting, Harm Lieverdink, beleidsontwikkeling, NZa Beleidsregel Innovatie, structurele bekostiging zorginnovatie, evaluatie kleinschalige experimenten zorg, passende zorg innovatie, zorgverzekeraars innovatiebeleid, Wijkkliniek experiment bekostiging, opschaling zorginnovatie NZa, CFIR raamwerk zorginnovatie, Wet marktordening gezondheidszorg innovatie, sectoroverstijgende samenwerking zorg