Door Karel-Peter Companje, medisch historicus.

Voorwoord van de redactie

Tijdens de afgelopen verkiezingscampagne viel op, dat menig bestuurder en kandidaat-politicus uitspraken deed over de Zorgverzekeringswet. Veelal deden zij dat in aansluiting op teksten in hun verkiezingsprogramma’s of op documenten die hun eigen organisatie uitbracht. De meeste suggesties betroffen het plaatsen van regionale regie bij de zorgverzekeraar met het grootste regionale marktaandeel. Daarmee verliest de zorgverzekeraar zijn status als schadeverzekeraar: deze draagt dan als regisseur de volle verantwoordelijkheid voor een regionaal zorgaanbod. Dit is juridisch lastig vanwege Europese Wetgeving en Richtlijnen. Van countervailing power is dan geen sprake meer: de ene verzekeraar is de baas. Het verleden leert dat stelselwijzigingen een invoeringsperiode nodig hadden van tien tot twintig jaar. Wij vroegen de medisch historicus Karel-Peter Companje om in een aantal artikelen de geschiedenis van de Zorgverzekeringswet en haar voorgangers te schetsen. Hieronder volgt de vierde aflevering in een reeks. Klik hier voor afleveringen één, twee en drie.

Inleiding

De ziekenfondsverzekering was tot 1900 de enige privaatrechtelijke verzekering die dekking bood tegen de risico’s van ziekte en geneeskundige zorg. De welstands- of inkomensgrenzen waar beneden burgers zich konden verzekeren, vormden een sociale scheiding. Minvermogenden konden zich hiervoor door het ziekenfonds van een verzekering in natura voorzien. Degenen met inkomens boven de welstandsgrenzen, de middenklasse of middenstand, konden dit niet. Er ontstond behoefte aan een nieuwe vorm van verzekeren, hetgeen ook door de Nederlandse Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst, NMG, werd erkend¹. De middengroepen vormden 75% van de particuliere artsenpraktijk. De inkomenszekerheid van de middenklasse was redelijk stabiel, waardoor de uitgavenmogelijkheden voor medische zorg met redelijke zekerheid konden worden vastgesteld. Het zou volgens de NMG voor verzekeringsmaatschappijen mogelijk moeten zijn om het risico van verzekering van geneeskundige zorg als schadelast in te schatten en premies te berekenen².

Het begin van een verzekeringsmarkt

Er bestond tot 1900 geen echte ziektekostenverzekeringsmarkt. Een van de eerste initiatieven, de in 1854 opgerichte Verzekering Maatschappij van Geneeskundige behandeling hield het na tien jaar voor gezien³. De in 1890 opgerichte Onderlinge Ziektekostenverzekering “Allen voor Allen” en de in 1892 opgerichte Algemeene Maatschappij ter verzekering van geneeskundige hulp ‘Troost en Hulp in Lijden’ gingen na een jaar failliet. “Allen voor Allen” gebruikte een rudimentair omslagstelsel, waarbij de maandpremie werd bepaald door de totale kosten over die periode over de leden te verdelen⁴.

De hoge risico’s waren te grote struikelblokken voor de kleine maatschappijen, terwijl de grote schadeverzekeraars er geen brood in zagen. Ziektekostenpolissen zouden aantrekkelijk kunnen zijn als verzekeraars aantrekkelijke premies en voorwaarden konden bieden aan collectiviteiten van individuele verzekerden. Na 1945 werden ziektekostenverzekeringen voor werknemers en werkgevers een steeds belangrijker onderdeel van het arbeidsvoorwaardenpakket, maar daar was in 1900 nog geen sprake van. Toch zou de verzekering van zorg voor een bijzondere beroepsgroep als collectief het begin vormen van de Nederlandse ziektekostenverzekering: de groep van het inwonend dienstpersoneel en boerenknechten.

Inwonend dienstpersoneel en politiek   

Sociaal-historisch en juridisch waren er voldoende redenen om inwonend dienstpersoneel als een bijzondere groep arbeiders te beschouwen. De belangenbehartiging van dienstbodes was sinds 1890 onderdeel van de politieke en maatschappelijke strijd om de arbeidsomstandigheden van vrouwen te verbeteren. Deze beroepsgroep telde volgens de volkstelling van 1899 189.585 leden en vormde een grote collectiviteit⁵. Het Burgerlijk Wetboek beschreef dienst- en werkboden als bij het gezin inwonende personen, die zich verbonden hebben tegen beloning huiselijke diensten te verrichten⁶. G.W. Feltz (1853-1928), lid van de Eerste Kamer namens de Vrijzinnig Democratische Bond, maakte in een pleidooi op 29 juni 1907 duidelijk dat bijzondere bescherming en regelingen voor inwonend dienstpersoneel arbeidsrechterlijk hard nodig waren: Zowel van de zijde van de werkgevers en -geefsters als aan de zijde van de dienstboden heerscht thans willekeur en misbruik, ten gevolge van een tijdelijke overmacht. Voorts geldt een soort van gewoonterecht waarvan de inhoud niet vaststaat en daardoor tot rechtsonzekerheid aanleiding geeft, die voor den huiselijke vrede dicwerf een zwaar hangijzer is⁷.

CAO ’s worden in 1909 voor het eerst mogelijk en werkgever gaat betalen voor dienstboden

In deze tijd speelden in de Eerste en Tweede Kamer stevige discussies over een Ontwerp van wet tot regeling van de arbeidsovereenkomst. Dit resulteerde in de Wet op het Arbeidscontract, die op 1 februari 1909 van kracht werd. De Wet maakte het sluiten van collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO)’s) mogelijk en was opgezet voor de contractuele regeling van de verhouding tussen werkgevers en werknemers in alle bedrijfssectoren. De ontwerper van de Wet, Tweede Kamerlid en vrijzinnig-democraat H.L. Drukker (1857-1917), maakte voor de groep der dienstbodes en inwonend dienstpersoneel een uitzondering met twee bijzondere bepalingen: de verplichting van de werkgever om zijn personeel vrij te geven voor het beleven van hun godsdienst en artikel 1638ij van het Burgerlijk Wetboek: De werkgever is verplicht in geval van ziekte en ongeval van eenen bij hem inwonenden arbeider zoolang de dienstbetrekking duurt doch uiterlijk voor de tijd van zes weken voor diens behoorlijke verpleging en geneeskundige behandeling zorg te dragen in zooverre daarin niet uit andere hoofde is voorzien⁸.

Dit artikel regelde voor deze beroepsgroep zelfs een betere en betaalde medische zorg dan voor de rest van de bevolking. Geneeskundige zorg en behoorlijke verpleging betekende hier zorg door huisarts en specialist, tandarts, medicijnen en ziekenhuisverpleging⁹. Drucker ging er bij zijn ontwerp van het artikel van uit dat door de Ziektewet-Kuyper of door een volgend kabinet er wel een landelijk verplichte ziekenfondsregeling zou komen. Dat dat pas in 1941 met het Ziekenfondsenbesluit zou worden geregeld, kon hij in zijn tijd niet vermoeden.

Dienstboden en knechten spannen rechtszaken aan

Hoe de bepalingen voor geneeskundige zorg werden nageleefd is moeilijk te toetsen. Ten eerste moesten werknemers en werkgevers op de hoogte worden gesteld van dit artikel. Het werd in de kranten vermeld en in het Sociaal Weekblad uitvoerig besproken¹⁰. Zelfs artsen die als werkgevers en zorgleveranciers een dubbelfunctie hadden, bleken vaak niet eens van dit artikel te hebben gehoord.

Doordat de relatie tussen werkgever en werknemer vanwege het huiselijke karakter vaak informeel en persoonlijk was, leek de werkgever de sterkste positie te hebben. Als een werkgever weigerde om zijn dienstbode of inwonende knecht zorg te verschaffen, kon deze zorg alleen via de rechter worden afgedwongen. Vanaf 1909 spanden dienstbodes en knechten inderdaad procedures aan om declaraties voor geneeskundige zorg te laten betalen of geleden schade vergoed te krijgen.

De beroepsgroep van inwonend dienstpersoneel kon effectief gebruik maken van de rechtspraak om werkgevers tot vergoeding van geneeskundige zorg volgens artikel 1638ij te dwingen. Dit gebeurde echter zeer beperkt door drie oorzaken: onbekendheid, het gebrek aan effectieve belangenbehartiging door een vakbond en de bijzondere relatie tot de werkgever.

In de gezondheidstoestand van dienstboden en knechten veranderde er niet veel ondanks artikel 1638ij. L. Heijermans, een van de bekendste sociaaldemocratische artsen, noemde in 1909 TBC, bloedarmoede, zenuwziekten, zwerende vingers, platvoeten en de dienstbode-knie als meest voorkomende beroepsziekten¹¹. De meeste dienstbodes werkten tijdens ziekte door, omdat dit hen van kinds af aan was bijgebracht. Artikel 1638ij garandeerde voor de hele beroepsgroep in theorie een goede geneeskundige zorg, maar de manier waarop zij die kregen hing af van de welwillendheid en het verzekerd zijn van de werkgever.

De gevolgen voor tarieven van instellingen en artsen

De invoering van artikel 1638ij had gevolgen voor de tarieven voor geneeskundige zorg. E.E. van Raalte (1841-1921), als minister van Justitie verantwoordelijk voor het artikel, had bij de Kamerbehandeling nadrukkelijk aangegeven dat voor de behandeling van dienstpersoneel de tarieven voor ziekenhuisverpleging en artsenzorg moesten worden afgesteld op de welstand van de werkgever en niet op het inkomen van de werknemer. Wanneer men de kosten van verpleging moet betalen, kan van de geneeskundigen redelijkerwijze niet worden verwacht, dat zij een kostenrekening zullen indienen, die haar grond vind in de mindere finantieele draagkracht des arbeiders. Ondertusschen kan de ondergeteekende zich wel vereenigen met het denkbeeld dat de werkgever voor plaatsing van den arbeider aan zijn verplichting in dit opzicht kan voldoen¹².

Ziekenhuizen in de steden pasten hun tarieven aan¹³. Ziekenhuisverpleging en specialistische hulp aan dienstbodes werden tot 1909 volgens de Armenwet betaald uit de armenzorg, maar door artikel 1638ij niet meer. In Amsterdam voerden het Binnengasthuis en de vrouwenkliniek van het Wilhelminagasthuis consultkosten in voor de behandeling van dienstbodes bij interne ziekten, ƒ1,50, en voor chirurgische gevallen ƒ2.

De huisartsen en specialisten waren aarzelend met tariefsverhogingen. De huisartsen in Meppel, Zeist, Utrecht, Leiden, Hilversum, Amersfoort, Apeldoorn en Voorne-Putten voerden voor dienstpersoneel speciale lage tarieven in. De meeste NMG-afdelingen waren van mening dat ziekenfondsen en ziektekostenverzekeringsinstellingen maar oplossingen voor de betaling van doktersrekeningen moesten vinden.

Artikel 1638ij en de ziektekostenverzekering

Werkgevers konden in de steden hun dienstpersoneel inschrijven bij de ziekenfondsen, waarbij de besturen geen bijzondere regelingen aanboden. Verzekeraars toonden direct belangstelling om het risico van werkgevers over te nemen. Sommigen boden werkgevers contracten aan om tegen betaling van een jaarlijkse premie per ziektedag een bedrag uit te keren. Dit waren instellingen als De Nieuwe Eerste Nederlandsche te Den Haag, De Algemeene Verzeekeringsmaatschappij Philantroop en de Eerste Rotterdamsche maatschappij tegen verzekering van ongevallen.

Nieuwe verzekeraars die vergoeding van geneeskundige zorg boden schoten als paddenstoelen uit de grond. In 1909 bleken er zeker 47 onderlinge en 25 commerciële verzekeraars opgericht en bezig met het product ziekteregeling voor Inwonend Dienstpersoneel¹⁴. Onderlinge verzekeraars voorzagen vooral in de behoefte op het platteland. Er waren twee varianten: dorpsmaatschappijtjes als onderlinge verenigingen van boeren die zichzelf en elkaar tegen de risico’s van zorg en ziekengeld verzekerden en provinciaal werkende landbouwonderlinges. De plattelandsdoktoren waren met de onderlinges op dorps- en provinciaal niveau in hun nopjes. Zij kregen nu hun rekeningen gegarandeerd betaald tegen particuliere tarieven, terwijl dit voorheen een matig abonnementstarief was uit het eigen doktersfondsje¹⁵. C.F. Schreve, de grote NMG-ideoloog achter het ziekenfondsbeleid, had gezien dat boeren die bij zoo’n instelling hun arbeiders verzekerden, pas gelden uit die verzekeringskas trekken tegen overlegging van een gekwiteerde rekening van den geneesheer¹⁶. En dat was toch wel heel netjes.

Commerciële verzekeraars komen op

Commerciële verzekeraars hadden in de steden met de ziektekostenverzekering voor dienstbodes succes. De meeste boden dekking voor ziekengeld en medische zorg. Sommige vergoedden alleen ziekenhuiskosten. Een maatschappij als Precautia bood een volledige polis voor ziekenhuis- en sanatoriumkosten, doktersrekeningen en geneesmiddelen. Buitenlandse verzekeraars die in Nederland actief waren als de General Accident Fire and Life Assurance Corporation, The Ocean Accident and Guarantee Corporation en de Belgische Naamlooze Vennootschap van verzekering tegen ongelukken en ziekten La Prevoyance des Travailleurs verkochten ook dergelijke producten. Sommige verzekeraars als De Nieuwe Boerhaave en de Risico Verzekering Maatschappij failleerden na een paar jaar. Anderen bleven bestaan en gingen op in nieuwe maatschappijen als Labor in 1990 in Geové¹⁷, de N.V. Moira in 1988 in UAP¹⁸ en Precautia in 1976 in Providentia.

Kortom

De historie hierboven heeft grote gevolgen voor de ziekenfondsverzekeringen na de oorlog:

• Het artikel 1638ij had verstrekkende gevolgen voor de particuliere ziektekostenverzekering in Nederland. De dekking van de schade voor de geneeskundige verzorging voor dienstpersoneel maakte de start mogelijk voor de ontwikkeling van de commerciële profit- en van de onderlinge non-profit ziektekostenverzekering.
• De wettelijke plicht van de werkgever tot de regeling van medische zorg voor het dienstpersoneel maakte deze beroepsgroep tot de eerste ziektekostenverzekerings-collectiviteit in de geschiedenis.
• De politieke beslissing om de uitvoering van artikel 1638ij over te laten aan de private sector betekende het begin van deze bijzondere tak van verzekering van zorg die tot aan de invoering van de basisverzekering in 2006 bleef bestaan. Tot dan toe was meer dan 30% van de Nederlandse bevolking particulier verzekerd geweest, al dan niet via bedrijfscollectiviteiten of de publiekrechtelijke verzekeringen voor ambtenaren.

¹ H. Pinkhof, ‘Mededelingen en bekendmakingen. Ziekenfondsen voor den middenstand’, in: Nederlands Tijdschrift voor Geneeskunde (hierna NTvG) 49 (1905) 1586.

² ‘Beroepsbelangen: H.A. van Eyk, ziekteverzekering voor de middelklasse in Nederland’, in: NTvG 15 (1917 II) 1949, en Brochure van de N.V. Risico Verzekering mij. (1916)

¹ H.G. Schuddebeurs, ‘Het Nederlandsche verzekeringsbedrijf gedurende de laatste twee eeuwen, voor zoover dit werd uitgeoefend door naamloze vennootschappen, in: Econonomisch-Historisch Jaarboek XIV (1928) 79.

⁴ H.L. Kunneman, De ziektekostenverzekering (Zeist 1951) 80.

⁵ J. Poelstra, Luiden van een andere beweging. Huishoudelijke arbeid in Nederland(1840-1920) (Amsterdam 1996) 171.

⁶ B. Henkes, H. Oosterhof, Kaatje kom je boven? Leven en werken van de Nederlandse dienstbodes 1900-1940 (Nijmegen 1985) 59, 109.

⁷ A.E. Bles, De Wet op het Arbeidscontract. Geschiedenis van den Wet van den 13den Juli 1907 (Staatsblad no. 193) Verzameling van Ontwerpen, Gewisselde Stukken, Gevoerde Beraadslagingen enz. (hierna Bles..)(4 dln. Den Haag 1907). Hieruit: ‘Voorlopig Verslag der Eerste Kamer I’, 203.

⁸ Bles, ‘Antwoord van de regering op Tweede Kamervragen III’, 322-323.

⁹ Idem, 330-331.

¹⁰ Sociaal Weekblad 50 (1906) 396-397.

¹¹ Ons Streven. Orgaan van den Alg. Dienstbodenbond onder de zinspreuk ‘Allen voor elkander’, 2 (1909).

¹² Bles, ‘Memorie van Toelichting. Voorlopig Verslag van de Tweede Kamer en Memorie van Antwoord. III’, 323-325 e.v.

¹³ ‘Werking van de Wet op het Arbeidscontract. Aanvullingsrapport van de Commissie voor Beroepsbelangen’, 1971-1975.

¹⁴ De Coöperatieve Vereeniging ‘Centraal Beheer’ G.A. Gedenkboek uitgegeven ter gelegenheid van het vijf en twintig jarig bestaan op 14 januari 1934 (Amsterdam 1934) 58.

¹⁵ ‘Werking van de Wet op het Arbeidscontract. Aanvullingsrapport van de Commissie voor Beroepsbelangen’, 1991.

¹⁶ NMG, ‘Handelingen van de Algemeene Vergadering van juli 1909’.

¹⁷ In 2025 Menzis.

¹⁸ In 2025 Providentia.

Zoektermen voor internet

Karel Peter Companje, historisch feitje, Zorgverzekeringswet geschiedenis, medische zorg dienstpersoneel, artikel 1638ij BW, ziekenfondsverzekering 1900, Wet op het Arbeidscontract 1909, particuliere ziektekostenverzekering, geschiedenis ziekenfonds, zorgstelsel Nederland, commerciële zorgverzekeraars