Toezicht op samenwerkingsverbanden in de zorg kent een normatieve, bestuurlijke en een verantwoordingslaag

Door Mirella Minkman en Katherine Diaz, voorzitter en onderzoeker van het hier besproken advies.

Samengevat rapport: Governance Innovatie- en Adviescommissie, Governance voorbij de organisatiegrenzen, Doorwerking van de Governancecode Zorg in samenwerkingsverbanden en implicaties voor bestuur en toezicht, oktober 2026 

Inleiding van de redactie 

Zorg- en welzijnsorganisaties werken in toenemende mate samen. Wat betekent dit voor bestuur, toezicht en de toepassing van de Governancecode Zorg? De Innovatie- en Adviescommissie (IAC) van de (Brancheorganisaties Zorg) onderzoekt dit in het adviesrapport, waarvan hieronder alleen hoofdstuk 5 met handelingsperspectieven voor samenwerkingsverbanden aan de orde komt.  Het rapport bouwt voort op het IAC-advies Niet samenwerken is geen optie meer uit 2021. Het hier besproken advies behandelt vijf vragen:  

1. In hoeverre moeten samenwerkingspartners en samenwerkingsverbanden voldoen aan de code,  
2. Wat betekent toezicht op samenwerking? 
3. Welke besluiten moeten worden voorgelegd aan de eigen organisatie 
4. Hoe ga je om met uiteenlopende belangen en belangenverstrengeling en  
5. Betekent doorwerking dat een organisatie ook ‘in control’ moet zijn voor haar partners? 

Op basis van literatuuronderzoek en onderzoek naar acht samenwerkingsverbanden combineert het rapport een analytisch kader met praktische handelingsperspectieven. Het rapport biedt bestuurders en toezichthouders houvast om bewuste en uitlegbare keuzes te maken. Hoofdstuk 5 bevat praktische handelingsperspectieven. Hieronder volgt integraal met enige aanpassingen de tekst van dit hoofdstuk. De auteurs zijn Mirella Minkman, voorzitter van de genoemde IAC en Katherine Diaz, onderzoeker van het IAC.   

5. Handelingsperspectieven en aandachtspunten voor governance in samenwerkingsverbanden 

Zowel vanuit de theorie als de praktijk komt naar voren dat samenwerkingsverbanden een andere wijze van governance vragen dan individuele organisaties. Mede gezien de grote diversiteit tussen samenwerkingsverbanden, is daarbij geen sprake van één vast model dat op elke samenwerking van toepassing is. Het gaat om het maken van expliciete, proportionele keuzes over waarden, besluitvorming en control, passend bij de aard en intensiteit van de samenwerking. Tegelijkertijd blijkt dat bestuur en toezicht wel behoefte hebben aan concreet houvast om hun rol en verantwoordelijkheid binnen deze context zorgvuldig in te vullen. 

Dit hoofdstuk vertaalt de bevindingen uit deze studie naar praktische handelingsperspectieven voor bestuur en toezicht. Deze perspectieven zijn bedoeld om: 

1. te ondersteunen bij het expliciteren van uitgangspunten,  
2. het zorgvuldig inrichten van besluitvorming en  
3. het proportioneel organiseren van toezicht en verantwoording.  

Daarbij staat niet het creëren van uniforme structuren centraal, maar het versterken van het vermogen van organisaties om bewust, uitlegbaar en consistent invulling te geven aan de governance van de samenwerkingsverbanden waar zij onderdeel van uitmaken. Daarbij geldt als overkoepelend uitgangspunt: samenwerking is een middel, geen doel op zichzelf. Keuzes die gemaakt worden ten aanzien van de governance dienen steeds te kunnen worden verantwoord vanuit de vraag of zij bijdragen aan goede zorg voor cliënten en aan de bredere maatschappelijke opgave. 

De handelingsperspectieven zijn opgebouwd langs het analytische raamwerk met drie governance-lagen: de normatieve laag, de bestuurlijke laag en de control- en verantwoordingslaag. Deze driedeling sluit aan bij de praktijk van samenwerkingsverbanden, waarin governance niet alleen een kwestie is van structuur en toezicht, maar ook van gedeelde uitgangspunten, rolzuiverheid en proportionele verantwoording. 

5.1 Handelingsperspectieven op de normatieve laag 

(waarden, legitimiteit en maatschappelijke oriëntatie) 

Samenwerken aan een gedeelde maatschappelijke opdracht vraagt om expliciete aandacht voor waarden, legitimiteit en maatschappelijke oriëntatie. De normen en principes die gelden binnen de eigen organisatie werken onvermijdelijk door in de samenwerking, ook wanneer de Governancecode Zorg niet expliciet als zodanig wordt benoemd. Centraal in deze normatieve basis staat steeds de vraag: voor wie werken we samen? Het antwoord op die vraag – de cliënt, de patiënt, de burger – is de doelbinding die richting geeft aan alle governance keuzes die volgen. 

Het is raadzaam deze normatieve basis expliciet te maken en te delen, zodat er bij onenigheid of botsende belangen op kan worden teruggegrepen. Hoeveel explicitering nodig is, hangt af van de intensiteit en impact van de samenwerking. Onderstaand kader onderscheidt drie niveaus. 

Niveau 1: Impliciete normatieve afstemming 

Bij lichte, strategische netwerken waarin samenwerking gericht is op afstemming, kennisdeling of gezamenlijke oriëntatie. 

Voor dit type samenwerkingsverbanden worden de volgende zaken (minimaal) geadviseerd: 

• Bespreek expliciet het gezamenlijke maatschappelijke doel van de samenwerking; 
• Spreek uit vanuit welke waarden wordt samengewerkt (bijv. publieke verantwoordelijkheid, toegankelijkheid, kwaliteit); 
• Benoem dat bestuurders deelnemen vanuit hun verantwoordelijkheid voor het bredere maatschappelijke belang, naast het belang van de eigen organisatie. 
• Bespreek al in een vroeg stadium hoe medewerkers en cliënten worden geïnformeerd over de samenwerking en hoe hun betrokkenheid geborgd wordt, ook al is er nog geen formele medezeggenschap op het niveau van het samenwerkingsverband. 

Voor bestuur en toezicht geldt dat bestuurders moeten kunnen uitleggen hoe deelname bijdraagt aan de maatschappelijke opdracht van de organisatie. De RvT moet deelname kunnen plaatsen binnen de maatschappelijke rol en strategie van de organisatie. 

Niveau 2: Expliciete normatieve afspraken 

Bij samenwerkingsverbanden waarin partijen gezamenlijk werken aan concrete opgaven of langdurige samenwerking, maar zonder zelfstandige rechtspersoon of volledige overdracht van uitvoering. 

Voor dit type samenwerkingsverbanden is het raadzaam om expliciet vast te leggen: 

• Het gezamenlijke maatschappelijke doel en de publieke opgave; 
• De uitgangspunten voor samenwerking, zoals: 
  • transparantie;
  • onderling vertrouwen; 
  • zorgvuldige besluitvorming; 
  • handelen in het belang van cliënten en samenleving; 
• De rol van het bestuur als vertegenwoordiger van zowel de eigen organisatie als de gezamenlijke opgave. 

Dit kan bijvoorbeeld worden vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst, convenant of gezamenlijke visie. 

Het bestuur weegt hierin expliciet hoe het belang van de samenwerking zich verhoudt tot het belang van de eigen organisatie. De RvT ziet toe op deze afwegingen en de maatschappelijke legitimiteit van deelname. 

Niveau 3: Geformaliseerde normatieve verankering 

Bij samenwerkingsverbanden met een eigen entiteit, uitvoeringsverantwoordelijkheid of substantiële impact op zorg en ondersteuning. 

Dit niveau vraagt om expliciete normatieve verankering, bijvoorbeeld via: 

• Statuten, reglementen of een samenwerkingsovereenkomsten waarin maatschappelijke doelstelling en uitgangspunten zijn opgenomen; 
• Expliciete formulering van de maatschappelijke opdracht van het samenwerkingsverband; 
• Periodieke bestuurlijke reflectie op de vraag of de samenwerking nog bijdraagt aan de publieke opgave. 

Voor bestuur en toezicht is het raadzaam om de maatschappelijke oriëntatie en legitimiteit expliciet onderdeel van hun governance te maken. Dat houdt in dat: 

• Het bestuur handelt vanuit een expliciet gedeelde maatschappelijke opdracht; 

• De RvT toezicht houdt op de maatschappelijke legitimiteit van deelname en betrokkenheid bij het samenwerkingsverband. 

De normatieve laag vormt de basis voor de bestuurlijke inrichting: pas als helder is vanuit welke waarden en met welk gezamenlijk doel wordt samengewerkt, kunnen rollen, mandaten en besluitvorming zinvol worden ingericht. 

5.2 Handelingsperspectieven op de bestuurlijke laag 

(rollen, mandaten en besluitvorming) 

Anders dan binnen een individuele organisatie is bestuurlijke bevoegdheid in samenwerkingsverbanden gebaseerd op afspraken tussen autonome organisaties, niet op formele hiërarchie. De inrichting moet passend zijn bij de zwaarte van de samenwerking: lichter bij strategische netwerken, zwaarder naarmate er sprake is van gezamenlijke uitvoering, middelen of rechtspersoonlijkheid. Onderstaand bekijken we dat op drie niveaus. 

Niveau 1: Relationele bestuurlijke inrichting 

Bij samenwerking gericht op afstemming, kennisdeling of gezamenlijke koersvorming, zonder overdracht van formele bevoegdheden. 

Voor dit type ‘lichte’ samenwerkingsverbanden is het raadzaam om minimaal het volgende vast te leggen: 

• Wat het doel en de reikwijdte van de samenwerking is; 
• Welke rol overleg tussen bestuurders heeft (bijv. afstemming, signalering, prioritering); 
• Welke besluitvorming plaatsvindt binnen de afzonderlijke organisaties, en niet binnen het samenwerkingsverband zelf; 
• Wie de organisatie vertegenwoordigt (vaste bestuurder of plaatsvervanger); 
• Tijdige betrokkenheid van de RvT bij de start van de samenwerking, zodat toezicht niet achteraf maar vanaf de aanvang kan meedenken over risico’s, belangen en governance-inrichting. 

Bij de meest lichte vorm geldt dat bestuurders afspreken en afstemmen, maar geen bindende besluiten nemen namens de eigen organisatie zonder interne besluitvorming. De RvT heeft helderheid over zijn eigen rol: welke deelname is er aan het netwerk, heeft hij een goedkeuringsrol, of volstaat periodieke informatieverstrekking? 

Niveau 2: Gelaagde bestuurlijke inrichting 

Bij samenwerking waarin bestuurders gezamenlijk richting geven aan programma’s, projecten of inzet van middelen, maar de formele besluitvorming uiteindelijk bij de deelnemende organisaties blijft. 

Voor dit type ‘medium’ samenwerkingsverbanden is het raadzaam om aanvullend het volgende in te richten: 

• Een duidelijke gelaagde besluitvormingsstructuur, bijvoorbeeld: 
  • bestuurlijk overleg (strategische koers en prioriteiten); 
  • programmaniveau (voorbereiding en coördinatie); 
  • projectniveau (uitvoering en monitoring); 
• Expliciete afspraken over welke besluiten: 
  • binnen het samenwerkingsverband voorbereid/genomen worden; 
  • welke binnen de eigen organisatie formeel worden vastgesteld; 
• Heldere mandaten voor programmaleiders en bestuurlijke vertegenwoordigers; 
• Escalatieafspraken: wanneer en hoe wordt een besluit teruggelegd bij de eigen organisatie of bestuur. 

Voor bestuur en toezicht is het van belang dat bestuurders weten wanneer zij kunnen handelen namens de samenwerking en wanneer zij terug moeten naar hun eigen organisatie. Denk bijvoorbeeld aan besluiten die impact hebben op de strategie van de eigen organisatie of risico’s met zich meebrengen. De RvT houdt hier toezicht op. Bespreek samen ook al in een vroeg stadium hoe medewerkers en cliënten worden geïnformeerd over de samenwerking en hoe hun betrokkenheid geborgd wordt, ook al is er nog geen formele medezeggenschap op het niveau van het samenwerkingsverband.  

Niveau 3: Institutionele bestuurlijke inrichting 

Bij samenwerkingsverbanden met een eigen entiteit (bijv. stichting of coöperatie), eigen budget, personeel of uitvoeringsverantwoordelijkheid. 

Dit ‘zware’ type samenwerking vraagt om een expliciete en formeel vastgelegde bestuurlijke inrichting, waaronder: 

• Statuten en reglementen waarin rollen, bevoegdheden en besluitvorming zijn vastgelegd; 
• Een heldere verhouding tussen het bestuur van het samenwerkingsverband en de rol dat de deelnemende organisaties (bijv. via ledenvergadering of toezichthoudend orgaan) en eventueel andere relevante organen; 
  • wie neemt welke besluiten; 
  • wie vertegenwoordigt de deelnemende organisaties; 
  • hoe worden besluiten voorbereid en vastgesteld; 
• Escalatie- en geschilprocedures, voor situaties waarin belangen uiteenlopen. 

Bestuurders vervullen hun rol vanuit een expliciet mandaat en zorgen voor adequate terugkoppeling naar de eigen organisatie. De RvT houdt toezicht op de betrokkenheid, de risico’s en de strategische implicaties voor de organisatie. In meer geformaliseerde samenwerkingsverbanden is het raadzaam ook de positie van medezeggenschap expliciet te adresseren: zijn er afspraken over informatieverstrekking aan OR’en en cliëntenraden van de deelnemende organisaties over besluiten die óp het niveau van het samenwerkingsverband worden genomen maar de eigen organisatie raken? 

Heldere bestuurlijke afspraken zijn op hun beurt de voorwaarde voor zinvolle control: pas als duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is, kan worden bepaald welke informatie nodig is en hoe verantwoording wordt afgelegd. 

5.3 Handelingsperspectieven op de control- en verantwoordingslaag 

(inzicht, monitoring en ‘in control’) 

‘In control zijn’ in samenwerkingsverbanden betekent dat bestuur en toezicht beschikken over voldoende inzicht in doelen, voortgang, risico’s en bijsturingsmogelijkheden, zodat zij hun eigen bestuurlijke en toezichthoudende verantwoordelijkheid kunnen waarmaken. Wat daarvoor nodig is, verschilt per samenwerkingsverband. Niet elke samenwerking vraagt om dezelfde mate van formalisering of control. De inrichting moet proportioneel zijn: zwaarder naarmate het samenwerkingsverband meer uitvoert, middelen beheert of risico’s draagt. 

Om te bepalen welk niveau van control passend is, kunnen bestuur en toezicht zich steeds de volgende vragen stellen: 

1. Wat is het doel en risico van deze samenwerking voor onze organisatie? 
2. In welke mate is sprake van gezamenlijke uitvoering, middelen of verantwoordelijkheden? 
3. Hebben wij voldoende informatie en afspraken om de samenwerking te volgen en zo nodig bij te sturen? 

Deze vragen helpen om ‘in control zijn’ te benaderen als een bewuste ontwerpkeuze, in plaats van als een uniforme of standaard inrichting. In de praktijk is daarbij onderscheid te maken tussen drie niveaus van control: van lichte, relationele vormen van monitoring bij strategische netwerken, tot zwaardere, institutionele vormen van control wanneer sprake is van gezamenlijke uitvoering of een eigen entiteit. Onderstaand kader werkt deze drie niveaus concreet uit en biedt handvatten voor een passende inrichting per type samenwerking. 

Niveau 1: Relationele control  

Bij samenwerking gericht op afstemming, leren of gezamenlijke koersvorming, zonder eigen budget, personeel of uitvoeringsverantwoordelijkheid. 

Voor dit type ‘lichte’ samenwerkingsverbanden is het raadzaam om de volgende zaken (minimaal) in te richten: 

• Een gezamenlijk jaarplan of agenda met doelen en prioriteiten; 
• Periodieke bestuurlijke bespreking (bijv. 2× per jaar) over voortgang, risico’s en relevantie; 
• Een vast format voor voortgangsinformatie (doelen, voortgang, knelpunten, risico’s); 
• Expliciete herijkingsmomenten: wanneer evalueren we en blijven we deelnemen? 

De RvB kan uitleggen waarom deelname bijdraagt aan de strategie; de RvT wordt periodiek geïnformeerd, bij voorkeur via een vast agendapunt omtrent samenwerkingsverbanden. 

Niveau 2: Verzwaarde relationele control  

Bij samenwerkingen met gezamenlijke projecten, subsidies of programmatische uitvoering, maar zonder volledige overdracht van uitvoering aan een aparte entiteit. 

Voor dit type ‘medium’ zware samenwerkingsverbanden is het raadzaam om aanvullend de volgende zaken in te richten: 

• Jaarplan en begroting per project of programma; 
• Duidelijke aanwijzing van een verantwoordelijke per project (bijv. programmaleider of trekkende organisatie); 
• Heldere afspraken over escalatie en bijsturing. 

De RvB monitort actief de voortgang en risico’s van het samenwerkingsverband; de RvT heeft voldoende inzicht om impact en risico’s voor de eigen organisatie en de maatschappelijke doelstelling te beoordelen en kan interveniëren indien nodig. 

Niveau 3: Institutionele control  

Bij samenwerkingsverbanden met een eigen rechtspersoon, eigen budget, personeel of uitvoeringsverantwoordelijkheid. 

Dit ‘zware’ type samenwerkingsverband vraagt om de volledige inrichting van: 

• Een formele planning- en control cyclus op samenwerkingsniveau: 
  • jaarplan en begroting; 
  • periodieke voortgangs- en financiële rapportages; 
  • jaarrekening en evaluatie; 
• Expliciete mandaat- en verantwoordingsstructuur: 
  • wie beslist waarover; 
  • wie legt waarover verantwoording af; 
• Heldere verantwoordingslijn van samenwerkingsverband naar deelnemende organisaties; 
• Afspraken over risicobeheersing en toezicht (bijv. audit, evaluatie). 

Kortom 

Wij onderscheiden drie governance-lagen: de normatieve laag, de bestuurlijke laag en de control- en verantwoordingslaag. Als deze voor een samenwerkingsverband zijn ingevuld, kan de governance van het samenwerkingsverband meegenomen worden als onderdeel van de governance cyclus van de individuele organisatie. De RvB kan dan steunen op de governance van het samenwerkingsverband. De RvT houdt op basis van rapportages toezicht op risico’s en betrokkenheid. 

Over de auteurs 

Mirella Minkman is Bestuursvoorzitter kenniscentrum Vilans, hoogleraar aan Universiteit Tilburg/TIAS op de leerstoel ‘Innovatie van organisatie en bestuur van integrale zorg’  en voorzitter van de in het artikel genoemde Innovatie-advies Commissie Governance, ingesteld door de BoZ (Innovatiecommissie – Governance Zorg)  

Katherine Diaz is adjunct-directeur bij Stichting NR en onderzoeker op het gebied van goed bestuur en toezicht. Daarnaast werkt zij als extern promovendus aan een proefschrift over toezicht op samenwerkingsverbanden. 

Webinar op 26 november over het hier besproken rapport 

Op donderdag 26 november 2026, 10.30-11.30 uur vindt een webinar over het hier besproken rapport plaats via Microsoft Teams. Mail Marianne Vos van de BoZ via iac@brancheorganisatieszorg.nl. Via haar ontvang je vervolgens de deelnamelink. Het webinar is bedoeld alle geïnteresseerden in governance van samenwerking(sverbanden) in zorg en welzijn. 

Zoektermen voor internet

governance zorg, samenwerkingsverbanden in de zorg, toezicht samenwerkingsverbanden, Governancecode Zorg, advies rapport IAC, Mirella Minkman, raad van toezicht zorg, bestuurlijke gelaagdheid zorg, besluitvorming zorgnetwerken, control in de zorg