Door Guus Schrijvers, redacteur.
Besproken dissertatie: L.K. Geluk, Moeilijke omstandigheden, makkelijke oordelen? Bouwstenen voor een beoordelingsmodel van onderzoekscommissies, diss. Erasmus Universiteit Rotterdam, 2025, 614 pp.
Inleiding
Leonard Geluk is algemeen directeur van de Vereniging Nederlandse Gemeenten. In zijn vrije tijd werkte hij aan een proefschrift van 684 pagina’s. De promotie vond plaats op 12 september te Rotterdam. De redactie las de samenvattingen van de in het Nederlands geschreven dissertatie. Leonard Geluk voerde zeven casestudies uit van onderzoekscommissies naar voorvallen, die indertijd grote aandacht trokken van de massamedia. Hieronder laten we de casussen zelf achterwege evenals de verantwoording van de toegepaste onderzoeksmethoden, analyses en synthesevorming. Oudere lezers die willen weten hoe het ook alweer was met bijvoorbeeld Meavita raad ik aan de nauwkeurige casestudies te lezen: Ze lezen als een filmscenario.
Onderzoeksvraag en deelvragen
Dit proefschrift beantwoordt de volgende centrale vraag: Op welke wijze kunnen de geloofwaardigheid van onderzoekscommissies die onderzoek hebben gedaan naar voorvallen bij maatschappelijke organisaties en de houdbaarheid van oordelen in hun onderzoeksrapporten worden vastgesteld? Deze onderzoeksvraag is onderverdeeld in vier deelvragen. Ingekort geformuleerd zijn deze:
- Op welke wijze zijn de relevante aspecten van geloofwaardigheid van onderzoekscommissies en houdbaarheid van hun onderzoeksrapporten te vatten in een beoordelingsmodel?
- Welk beeld ontstaat aan de hand van dit beoordelingsmodel van zeven onderzoekscommissies die onderzoek deden naar voorvallen bij maatschappelijke organisaties in de periode 2006 – 2015?
- Welke conclusies zijn te trekken over de beoordeling door de zeven onderzoekscommissies en hun onderzoeksrapporten?
- Welke lessen zijn te trekken voor de toekomst?
De zeven casestudies van het proefschrift
De onderzoekscommissies die zijn geselecteerd deden onderzoek naar de problemen bij maatschappelijke organisaties die tot veel commotie in media en politiek hebben geleid. Het betreft onderzoeken naar de onderwijsorganisaties InHolland (2010), Amarantis (2012) en ROC Leiden (2015), de zorgaanbieders Philadelphia (2008), Meavita (2009) en het Ruwaard van Putten Ziekenhuis (2013) en de woningcorporaties Rochdale, Vestia en Woonbron (2014). De jaartallen hebben betrekking op het publicatiejaar van het onderzoeksrapport. De aard van de onderzoekscommissies is nogal verschillend: sommige onderzoekscommissies zijn ingesteld door een bewindspersoon (Philadelphia, Meavita, Amarantis, ROC Leiden), een ander door het College van Bestuur van de maatschappelijke organisatie zelf (InHolland). Een onderzoek heeft betrekking op een onderzoekscommissie die zelf besloten heeft tot het instellen van een onderzoek (Ruwaard van Putten Ziekenhuis). Het onderzoek naar de woningcorporaties heeft betrekking op een Parlementaire Enquête.
Het beoordelingsmodel dat de promovendus ontwikkelde, bestaat uit twee delen: een deel dat zich richt op de beoordeling van de geloofwaardigheid van onderzoekscommissies. Hierbij gaat het om hun onafhankelijkheid, deskundigheid en werkwijze. Het tweede deel betreft de houdbaarheid van commissieoordelen. Deze hangt af van de gehanteerde beoordelingsnormen en de degelijkheid van de onderbouwing van het advies.
Geen van de zeven onderzoekscommissies was volstrekt geloofwaardig
Aan de hand van dit model heeft de promovendus de zeven genoemde casussen beoordeeld. Met uitzondering van de onderzoekscommissie inzake het Ruwaard van Putten Ziekenhuis (onderzoek verricht door Onderzoeksraad voor Veiligheid) wordt geen van de beoordeelde onderzoekscommissies en de door hen opgestelde onderzoeksrapporten als helemaal geloofwaardig en volkomen houdbaar beoordeeld. Inperking van de autonomie van de commissies ontstond met name door de inperking van de personele autonomie. Hierbij selecteert de opdrachtgever leden van de onderzoekscommissie die in zijn of haar straatje passen. Bij de inperking van de formele autonomie is een hiërarchische relatie tussen opdrachtgever en onderzoekscommissie aan de orde.
De onafhankelijkheid en deskundigheid van leden van onderzoekscommissies kwam in meerdere casussen niet aan de orde omdat:
- De leden van onderzoekscommissies primair het perspectief van de leiding vertegenwoordigden
- Onderzoekscommissies onvoldoende breed waren samengesteld of
- Omdat er bij de selectie van de leden van de onderzoekscommissie geen aandacht was besteed aan kennis en ervaring met het verrichten van onafhankelijk onderzoek.
De werkwijze van de onderzochte onderzoekscommissies is vooral smal en oppervlakkig
De onderzoekscommissies hanteerden twee verschillende werkwijzen: breed en diepgaand is de eerste. Dan kijkt de commissie naar de regelgeving en bekostiging waarbinnen de maatschappelijke organisatie functioneert. Zij kijkt ook naar het gedrag van actoren buiten de organisatie. Deze breed-kijkende onderzoekscommissies passen hoor en wederhoor toe op een wijze die ertoe leidt dat alle relevante invalshoeken en zienswijzen aan bod komen. Zij vergelijken de onderzochte casus met relevante vergelijkbare andere casussen.
De tweede werkwijze is smal en oppervlakkig: er wordt niet dieper gekeken naar de vraag of problemen te voorkomen zouden zijn geweest. Er wordt oppervlakkig gekeken naar verschillende mogelijke verhaallijnen. ‘Hoor en wederhoor’ vindt of niet plaats of de uitkomsten worden in het onderzoeksrapport niet benoemd. Ook de vergelijking met relevante andere maatschappelijke organisaties vindt niet plaats: de casus wordt op zichzelf gezien, er is geen aandacht voor de vraag hoe een maatschappelijke organisatie die niet in de problemen is geraakt functioneert en wat het maakt dat het bij die andere organisaties anders is gelopen. Voor alle onderzoekscommissies geldt dat ze moeite hebben met de complexiteit van de causaliteit.
De meeste van de zeven commissies werkten smal en oppervlakkig.
De zeven onderzoekscommissies hanteerden veelal geen vooraf vastgesteld normatief beoordelingskader
Commissies zonder normatief beoordelingskader vooraf zijn vatbaar voor normatieve willekeur waarbij normen die het falen van bestuurders aantonen achteraf worden geconstrueerd. Bij dergelijke willekeur wordt niet teruggegrepen op de bestuurlijke en morele afweging die betrokkenen hebben moeten maken in de periode voorafgaand aan het ontstaan van de problematiek. Hier bleek bij vier onderzoekscommissie sprake van te zijn. Actoren worden beoordeeld op basis van het uitgangspunt van het veronderstelde gebrek aan morele zuiverheid waardoor problemen ontstonden en niet op basis van de praktijk van alledag. De vier onderzoekscommissies waren ambigu over het criterium van de “redelijk handelende actor”. De norm van de ’praktijk van alledag’ staat tegenover de norm van het ‘veronderstelde gebrek aan morele zuiverheid’. Deze vier onderzoekscommissies concludeerden vaak dat het bij de onderzochte maatschappelijke organisatie anders had kunnen en moeten lopen. Dit oordeel stelde de onderzoekscommissie vast zonder te beoordelen welke risico-afweging het bestuur feitelijk heeft gemaakt.
Onderzoekscommissies focussen over het algemeen op bestuurlijk falen en zien speling van het lot niet als mogelijke verklaring
In de zeven beoordeelde casussen hebben onderzoekscommissies weliswaar aandacht voor verschillende verhaallijnen maar focussen ze zich met name op de verhaallijn van bestuurlijk falen. In meerdere casussen was sprake van narratieve vertekening: feiten en omstandigheden worden dusdanig gemodelleerd dat deze passen in de bewijsvoering van het oordeel van ‘bestuurlijk falen’. Dit is ook aan te duiden als een werkwijze die gebaseerd is op een tunnelvisie. Onderzoekscommissies hadden te weinig aandacht voor de feilen en het falen van het systeem. De mogelijkheid dat pech, overmacht of rampspoed tot problemen kunnen leiden bleef onderbelicht bij onderzoekscommissies. Onderzoekscommissies gaven weinig aandacht aan de speling van het lot. In de wereld van onderzoekscommissies is ‘shit happens’ geen realiteit.
Typologie van onderzoekscommissies
Eén onderzoekscommissie behoorde tot het type geloofwaardig én houdbaar advies, namelijk die van het Ruwaard van Putten Ziekenhuis. Een andere onderzoekscommissie, namelijk die van InHolland, bevat een aantal kenmerken die in de buurt van dit type komen. De onderzoekscommissies van de zorginstellingen Philadelphia en Meavita waren niet geloofwaardig en gaven onhoudbare adviezen. De positionering van de andere vier geanalyseerde onderzoekscommissies zijn ten dele geloofwaardig en spreken ten dele houdbare oordelen uit.
Lessen voor de toekomst: Let op schaalvergroting en fusies
De voorvallen bij de maatschappelijke organisaties die door de onderzoekscommissies zijn beoordeeld vonden plaats kort na een periode waarin sprake was van grote veranderingen rond die maatschappelijke organisaties. Alle onderzochte maatschappelijke organisaties waren het product van schaalvergroting en werden op een meer bedrijfsmatige wijze door de overheid gestuurd en gefinancierd. De context van deze veranderingen in schaal en sturing wordt door de onderzoekscommissies wel beschreven maar in geen van de situaties als verklaring voor de problematiek gezien. Gelet op de enorme impact van fusies op maatschappelijke organisaties kort voor het intreden van de problemen bij deze organisaties zou een causale relatie tussen de fusiegeschiedenis en de problematiek van de maatschappelijke organisatie denkbaar zijn geweest. Dan zijn de betrokken bestuurders geen daders van de voorvallen maar slachtoffer. Dit is een belangrijke les: de mate van aandacht voor de rol van bestuurders overschaduwt de aandacht voor de vraagstukken die worden veroorzaakt door politiek-bestuurlijke keuzes en imperfecties in het functioneren van het systeem waarbinnen de maatschappelijke organisatie functioneert. Overigens dient daaruit niet de conclusie te worden getrokken dat alle problemen door een goed functionerend systeem zouden zijn te voorkomen. Een bevinding uit dit proefschrift is ook dat we moeten accepteren dat er sprake is van een ‘speling van het lot’: soms ontstaan problemen door overmacht, pech of rampspoed.
Het gehanteerde beoordelingsmodel is te vereenvoudigen
Voor de toekomst geldt dat het wenselijk is dat onderzoekscommissies lering trekken uit de beoordeling van de onderzoekscommissies in dit proefschrift. Het gehanteerde beoordelingsmodel heeft de promovendus daarom vereenvoudigd. In de toekomst dient een onderzoekscommissie:
- Breed samengesteld te zijn en een grote mate van autonomie te hebben
- Een brede en diepgaande werkwijze te hanteren en ‘hoor en wederhoor’ toe te passen
- Door een vooraf vastgesteld beoordelingskader normatieve willekeur te voorkomen
- Zich te hoeden voor narratieve vertekening.
Kortom
Kernachtig samengevat geldt als conclusie dat moeilijke omstandigheden in de praktijk kunnen leiden tot makkelijke oordelen. De zeven onderzoekscommissies waren veelal niet geloofwaardig en hun oordelen veelal niet houdbaar. Voor het gezag en de positie van onderzoekscommissies is het noodzakelijk dat de geloofwaardigheid en de houdbaarheid van oordelen niet ter discussie staan. Gelet op het belang van gedegen en fair onderzoek naar problemen bij maatschappelijke organisaties is het belangrijk om in de toekomst onderzoekscommissies onderzoek te laten verrichten op basis van ‘algemene beginselen van behoorlijk commissieonderzoek. Alleen dan kan sprake zijn van ‘faire oordelen’ en is het mogelijk om te leren van zaken die eerder mis zijn gegaan.
Nawoord van de redactie
Graag ben ik het eens met de onderbouwing en de conclusies van de gepromoveerde. Wat ik toch nog miste is een opmerking om commissies te koppelen aan instituties waarmee niet alleen status en deskundigheid wordt ingevlogen maar die ook breder verantwoording af kunnen leggen. Ik denk aan de in het proefschrift genoemde Onderzoeksraad voor de Veiligheid, maar ook is te denken aan de IGJ of aan gerenommeerde onderzoeksbureaus. Mijn eigen ervaring en die van hoofdredacteur Robert Mouton is dat de diepgang die buitenstaanders (= commissieleden) betrachten niet al te groot is terwijl de kennis in de organisatie over wanbeleid, schuld en kortzichtigheid best in de organisatie aanwezig is. Ook gewoon gebrek aan een gezonde bestuurlijke basis, het ontbreken van goed toezicht en negeren van de countervailing powers in een organisatie leidt er soms toe dat er niet alleen misstanden kunnen ontstaan maar ook dat er met stress en onzekerheid wordt bestuurd.
Kort CV van Leonard Geluk
Als middelbare scholier voelde Leonard Geluk zich aangesproken door het beleid van toenmalig premier Ruud Lubbers waardoor hij zich als zestienjarige aanmeldde als lid van het Christen-Democratisch Appèl (CDA). Van 1988 tot 1994 studeerde hij aan de Erasmus Universiteit Rotterdam staats- en bestuursrecht. In het jaar van zijn afstuderen was hij lijsttrekker van het CDA voor de eerste verkiezingen voor de deelgemeente van Delfshaven waarvan hij vervolgens raadslid werd. Na zijn studie verrichtte hij allerlei werkzaamheden op het gebied van beleidsadvisering en dergelijke. In 2004 trad Geluk aan als Rotterdamse wethouder met de portefeuilles onderwijs en integratie. In september 2005 werd hij door de Rotterdamse CDA-leden tot lijsttrekker voor de gemeenteraadsverkiezingen van 7 maart 2006 gekozen.
Op 1 september 2009 werd Geluk voorzitter van het College van Bestuur van ROC Midden Nederland. Tevens was hij lid van de Onderwijsraad. Als voorzitter van de Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd bracht hij in 2013 en 2014 kritische rapporten uit over de voortgang van de decentralisatie jeugdzorg. Van 1 april 2014 tot 2020 was hij voorzitter van het College van Bestuur van De Haagse Hogeschool.
Sinds 1 april 2020 is Geluk algemeen directeur van de Vereniging Nederlandse Gemeenten in Den Haag.
Geluk is getrouwd en vader van drie kinderen.
Bron: Wikipedia
Zoektermen voor internet
Guus Schrijvers, Leonard Geluk, beleidsontwikkeling, proefschrift, onderzoekscommissies, beoordelingskader, maatschappelijke organisaties, commissieleden