Door Pieter Vos. 

Inleiding

Het Coalitieakkoord van 30 januari 2026 bevat de beleidsvoornemens van dit kabinet. Niet de aard en de inhoud zijn bijzonder, wel de politieke en budgettaire context waarin zij tot stand kwamen. Die is bijzonder, in de eerste plaats door de druk op de overheidsfinanciën, als gevolg van nationale en internationale ontwikkelingen en in de tweede plaats door het minderheidskarakter van dit kabinet. Deze context brengt het kabinet ertoe in het hoofdstuk Zorg flinke ‘hervormingen’ te presenteren, maar tegelijkertijd te hameren op het belang van samenwerking. De keuzes en de stelselaanpassingen die nodig zijn voor de hervormingen wil het kabinet overlaten aan een nog dit jaar te installeren Staatscommissie Zorg. De maatregelen die al direct nodig zijn, wil het kabinet bespreken met belanghebbenden.

De context

Op het eerste gezicht oogt de bestuurlijke aanpak van het minderheidskabinet traditioneel. Dat geldt niet alleen voor het hoofdstuk Zorg, maar ook voor de hoofdstukken Slagvaardige overheid en Sterke democratie. Er zijn drie redenen om als kabinet een minder traditionele weg te bewandelen: 1. De druk op de overheidsfinanciën 2. Het functioneren als minderheidskabinet en 3. de onvrede in de samenleving over het leverings- en realisatievermogen van politiek en overheid. Naarmate een kabinet hervormingen presenteert die voor een flink deel direct raken aan het dagelijks leven en aan de financiële positie van burgers, neemt de noodzaak toe om de zeggenschap en de betrokkenheid van de burger in het beleidsproces (voorbereiding, maar zeker ook uitvoering) een belangrijke plaats te geven. Het is opmerkelijk dat het kabinet deze kans voor open doel aan zich voorbij laat gaan en uitsluitend kiest voor de vertrouwde overlegkanalen: parlement en maatschappelijk middenveld (een deel van het speelveld waarop de burger, maar ook de patiënt, zwak is vertegenwoordigd). In dit artikel onderzoek ik de noodzaak de burger een stem te geven in de uitvoering van het hoofdstuk zorg van het coalitieakkoord en inventariseer ik de mogelijkheden op dat vlak. De vragen die ik wil beantwoorden zijn: welke voornemens in het coalitieakkoord staan of vallen bij een meedenkende en -werkende burger en hoe kun je dit een werkbare bestuurlijke vorm geven?

De burger in het beleidsproces

Ik baseer mij op het boek ‘Waarom we politiek niet alleen aan politici kunnen overlaten’ van Eva Rovers (2025). Dit boek bevat een aantal internationale voorbeelden van democratisering ‘van onderaf’, die de vorm hadden van (tijdelijke) burgerberaden of (permanente) burgerraden (Parijs, Brussel, Marseille, Aken, Duitstalig België). Het voorbeeld in Duitstalig België had als thema de personeelsvoorziening in de zorg. ‘Van onderaf’ is in de praktijk: de parlementaire en de lokale democratie aanvullen met de adviezen van, niet gekozen, maar geselecteerde, representatief samengestelde groepen burgers. Rovers laat naar mijn mening overtuigend zien dat deze nieuwe vormen van democratisering niet alleen succesvol, maar ook noodzakelijk zijn. Ook de OECD publiceerde een overzicht van dergelijke projecten in de EU en spreekt van een ‘deliberative wave’ en van ‘new democratic institutions’. Langzaam maar zeker neemt het aantal publicaties over ‘deliberatieve democratie’ (het op onderling overleg, begrip, argumentatie en consensusvorming gebaseerde communicatiemodel van een burgerberaad) als contrast met de partij- en machtgedreven parlementaire democratie toe. Ikzelf heb, ook met anderen samen, in een aantal artikelen in de Nieuwsbrief toepassingen van zo’n democratie, van burgerberaden en van burgerinitiatieven beschreven (zie het overzicht onderaan dit artikel). Het gaat dan om transformaties in de zorg, om arbeidsmarktproblemen, om gezondheid en gedrag, om governance of om zorgcontractering (zie ook Levi, 2022 in deze Nieuwsbrief).

Kritische geluiden zijn er ook. Zo plaatst Jacobs vraagtekens bij de stelling dat het burgerberaad, door hem een ‘deliberatieve minirepubliek’ genoemd, in zichzelf een legitimerende werking zou hebben, als het ware politieke ideeën legitiem zou maken. Door een burgerberaad te starten, is niet meteen een democratisch tekort verdwenen, daar is meer voor nodig op andere terreinen (promotieonderzoek Jacobs, 2026). De meeste burgerberaden tot nu toe hebben zich gebogen over onderwerpen als milieu, klimaat, energie of woonomgeving. Zorg en gezondheid zien wij minder vaak op de agenda verschijnen, maar toch is er ook daarmee inmiddels kennis en ervaring opgebouwd. In Nederland is die op dit terrein (wel op andere terreinen) nog niet opgedaan op landelijk niveau, dit ondanks een in 2022 breed ondersteunde Kamermotie die het kabinet oproept ‘een burgerberaad in te stellen om de samenleving te betrekken bij vraagstukken van vergrijzing.’ Aan deze motie is nog geen uitvoering gegeven. In Ierland hebben burgerberaden (Citizens Assemblies) zich gebogen over abortus, het homohuwelijk en drugsgebruik en dat met opmerkelijke politieke uitkomsten. Op lokaal niveau is in ons land wel ervaring opgedaan met burgerberaden over zorg en volksgezondheid: in Nieuwegein (2024/25 over gezond leven), MooiMaasvallei (2025/26 over gezonde leefomgeving, nog niet afgerond), Zeeland (2023 over de toekomstige zorg en gezondheid) en Den Bosch (2024 over wonen en zorg).

Praktijkervaringen tonen vier consistente beelden van burgerberaden

• Dat grote veranderingen in de samenleving van bovenaf en vanuit een punt in gang kunnen worden gezet en vooral in gang kunnen blijven, blijkt steeds vaker een illusie te zijn. Transformaties zonder de inzet van de direct betrokkenen blijken een geringe slaagkans te hebben. Overheidsregie is op een aantal dossiers meer dan ooit nodig, maar die kan alleen effectief zijn in dialoog met de burger, als ‘meest-belanghebbende’. Grote veranderingen, vooral als die gepaard gaan met fundamentele keuzes en met morele dilemma’s, behoeven een maatschappelijk draagvlak dat meer omvat dan parlementaire steun. Zo geeft een overheid legitimiteit aan verandering. Hier zien wij een interessant perspectief opdoemen: meer centrale regie (de rijksoverheid) én meer decentrale en directe betrokkenheid (de burger).
• Maar er is meer aan de hand. Dit bredere draagvlak moet niet alleen steun zijn, maar ook actieve medewerking aan de voorbereiding en de uitvoering van grote beleidsbeslissingen. Zo creëer je gemeenschapszin en eigenaarschap bij de burger op de grote collectieve projecten (zorg, onderwijs, veiligheid, milieu). In de zorg kan dit vervolgens gevoelens van solidariteit versterken die zich kunnen vertalen in gezondheid en gedrag. ‘De zorg: die is van ons!’ De combinatie van eigenaarschap en solidariteit is een verwaarloosd, maar vitaal beleidsterrein. Overigens blijkt regelmatig dat de inschakeling van burgers bij beleidsbeslissingen ook broodnodige nieuwe creativiteit introduceert.
• Niet vergeten mag worden dat sommige veranderingen in de samenleving snel gaan en ook niet meer stoppen. Technologische innovatie lijkt het dagelijks leven van mensen aan te sturen. Dit roept bij hen gevoelens van onmacht en onzekerheid op. Dat heeft een negatief, want polariserend effect op de democratische verhoudingen, maar het is bovendien vermijdbaar, namelijk door de burger mee te nemen en een stem te geven in de steeds veranderende werkelijkheid. Ook hier weer: betrokkenheid heeft twee kanten.
• Het is in de zorg een misvatting te denken dat institutionele ‘tussenpersonen’, zoals zorgaanbieders en zorgverzekeraars de legitieme representanten zijn van degenen voor wie de zorg is bedoeld. En dat zij de zorgbehoefte in de samenleving kunnen definiëren. Zij missen nu eenmaal maatschappelijke legitimiteit om als zodanig te kunnen optreden. Zij hebben verder hun eigen institutionele belangen en die lopen niet altijd parallel aan die van de vraagzijde. Zolang deze misvatting de grondslag van het zorgstelsel blijft bepalen, zal het in zijn functioneren ernstig gehinderd blijven door een democratisch tekort. En ontmoeten nobele beleidsvoornemens op weg naar realisatie stevige hinderpalen. Cliëntenraden en verzekerdenraden kunnen dit tekort niet opheffen, omdat zij bevoegdheden missen om beleidskeuzes wezenlijk te beïnvloeden.

Welke mogelijkheden zijn er om burgerparticipatie te vergroten?

De literatuur op dit vlak laat zien dat de burger op verschillende manieren kan worden ingezet bij de ontwikkeling en de uitvoering van zorgbeleid. Deels al werkelijkheid, maar deels ook nog wenkend perspectief.

• Veel genoemd en gebruikt zijn burgerberaden als praktijkvoorbeelden (zie boven) van deliberatieve democratie. Deze kunnen landelijk worden ingezet, zoals onlangs over het klimaat en straks over migratie. Zie verder het Bureau Burgerberaden. Op lokaal, meestal gemeentelijk, ook wel provinciaal, niveau en soms ook op instellingeniveau (Laurens/Borgsate, Rotterdam; St. Antoniusziekenhuis, Nieuwegein) speelt het burgerberaad inmiddels ook een belangrijke rol. De relatief nieuwe burgerberaden op instellingsniveau laten een veelbelovende mix zien van governance en omringende samenleving. Roovers laat zien dat burgerberaden meestal een tijdelijk karakter hebben, maar dat een min of meer permanente status (forum, platform, netwerk) ook voorkomt. Het laatste kan zelfs leiden tot de oprichting van een, in haar woorden, ‘derde kamer’ (dit zien wij in Duitstalig België).
• Ons land kent een groot aantal burgerinitiatieven op het terrein van zorg en welzijn. Dit zijn soms reparaties van hiaten in het collectieve aanbod, bijvoorbeeld ontstaan door personeelstekorten of bezuinigingen op de gemeentebegroting. Deze initiatieven zijn ook wel bedoeld om sociale cohesie en onderling dienstbetoon te bevorderen en zorgzame buurten te bouwen. De meest radicale vorm is die van de coöperatieve vereniging waarin burgers zelf het bestuur van een collectieve voorziening vormen en ook eigenaar zijn.
• In de gezondheidszorg is gepleit voor systematische inschakeling van regionale burgerplatforms bij de zorgcontractering, omdat dit nu eenmaal voor burgers een essentiële transactie is (Mouton en Vos, 2021).
• In de internationale literatuur treft men enkele voorbeelden aan van het gebruik van burgerfora bij ingrijpende beslissingen met een morele component, zoals herziening van het basispakket, medisch-ethische vraagstukken, zoals abortus (zie boven) of voorrangsregelingen in de zorg.

De literatuur bevat uiteraard ook waarschuwingen en voorwaarden (zie hierboven: Jacobs, 2026 ‘no magic bullet!’). Zo staat of valt een burgerberaad bij de relatie met de opdrachtgevende overheid. Deze relatie heeft een bijzonder karakter, waarin een tegenstrijdigheid lijkt te huizen: een burgerberaad kan alleen tot resultaat leiden als die overheid een stevige regiefunctie heeft c.q. wil hebben. Hoe sterker de overheid, hoe effectiever de inschakeling van de burger verloopt. En verder is absolute voorwaarde een geoliede organisatie van het beraad, met alle ondersteuning die daarbij hoort. Omdat inmiddels voldoende ervaring is opgedaan in Nederland, maar vooral in andere EU-landen, is aan deze voorwaarden gemakkelijk te voldoen. Het burgerberaad is gedetailleerd uitgetekend in vele evaluaties (zie bijvoorbeeld de handreiking van VNG/BZK, 2024).

Bij welke beleidsvoornemens in het Coalitieakkoord kan en moet de burger actief worden betrokken?

De hierboven geschetste praktijkervaringen en mogelijkheden laten zien welke voornemens in het Coalitieakkoord zich bij uitstek lenen voor de inschakeling van burgers in de voorbereiding en de uitvoering van beleid. De volgende beleidsvoornemens, in trefwoorden uit het Coalitieakkoord, komen in aanmerking.

Een gezond leven

Ongezonde keuzes ontmoedigen met nadruk op kinderen en risicogezinnen. Combineren van een individuele benadering en een wijkgerichte aanpak. Brede aanpak: werk, wonen, eenzaamheid, school. Zoeken naar een werkbare mix van overheidsregie en eigen verantwoordelijkheid. Belangrijke rol RIVM en GGD’en. Aandacht voor het welvaartsaspect. Financiële prikkels. Strafbaarstelling van bevordering ongezondheid (industrie, horeca, marketing).

Het basispakket en Passende zorg

Fundamentele keuzes: medisch/niet-medisch, effectief/niet-effectief, passend/niet-passend, bewezen waarde/niet-bewezen waarde. De rolverdeling en de besluitvorming: Zorginstituut, artsen, patiënten, kamer, kabinet, media. Ethische dilemma’s. Normering.

De spreiding van medische voorzieningen in de eerste en in de tweede lijn

Spreiding én echelonnering van voorzieningen. Toekomst algemeen ziekenhuis (en ZBC’s). Krimpregio’s en schaarste. Sturing door en van de vraag. Rolverdeling: zorgverzekeraars, rijksoverheid, gemeenten, artsen en IGJ/NZa. Normering. Structurele vervolgstappen regionalisering.

De langdurige zorg

Transitie van residentieel naar zorgzame buurten, zorg in de buurt en aangepast wonen. Scheiding zorg, wonen en verblijf. Eenzaamheid. Architectuur en stadsplanning. Inkomens en vermogensaspecten. De rolverdeling in de transitie.

De Staatscommissie

Daarnaast zou de op te richten Staatscommissie Zorg zich, naar mijn mening, moeten baseren op de uitkomsten van een door haar ingesteld burgerberaad. Dit beraad zou zich moeten buigen over de twee vragen die de minister de commissie voorlegt: welke keuzes zijn nodig voor de borging van de publieke belangen en welke aanpassingen in het zorgstelsel vloeien daaruit voort? (zie brief minister van VWS aan Tweede Kamer dd. 29 mei 2026).

Hoe kunnen wij de inzet van de burger organiseren?

De hierboven gepresenteerde vier grote beleidsvoornemens kunnen niet alle tegelijkertijd en naast elkaar aan burgerberaden worden voorgelegd. Dit zou tot een te grote beleidsdrukte leiden. Naar mijn mening moeten twee kwesties prioriteit krijgen: Een gezond leven en Het basispakket/Passende zorg. Deze twee zijn op essentiële punten met elkaar verweven en juist door die verwevenheid te accentueren en concrete vorm te geven, kunnen veelbelovende nieuwe perspectieven voor oplossingen voor knelpunten ontstaan. Misschien moeten deze twee grote kwesties dus in samenhang aan een burgerberaad worden voorgelegd. De vraagstelling zou dan expliciet ook betrekking moeten hebben op de eigen verantwoordelijkheid van de burger. Indien dit binnen een half jaar kan worden afgerond – de gebruikelijke termijn voor een burgerberaad – kunnen de uitkomsten een rol spelen in de beraadslagingen van de Staatcommissie. Het Zorginstituut kan in de organisatie een leidende rol spelen.

Naast deze twee fundamentele kwesties, heeft Langdurige zorg urgentie. Dit leent zich heel goed voor een volgend burgerberaad, laten afgeronde projecten zien. Veel mensen hebben in hun dagelijks leven te maken met langdurige zorg, als cliënt, als buurtbewoner, als vrijwilliger of als mantelzorger. Deze kwestie zal interdepartementaal moeten worden opgepakt. In veel opzichten zijn ruimtelijke ordening, wonen, bouwen en inkomenspositie bepalend, samen met gemeentelijk beleid. Het is goede denkbaar hier in eerste instantie lokale burgerberaden te organiseren en de ervaringen na enige tijd te bundelen tot landelijk beleid.

Bij de organisatie van de burgerberaden zal veel aandacht moeten uitgaan naar de manier waarop patiënten en zorgprofessionals daarin een plaats kunnen krijgen. Uitgangspunt zal moeten zijn dat in de beraadslagingen de rollen van burger (c.q. verzekerde, vrijwilliger, mantelzorger), patiënt en professional op een herkenbare wijze vertegenwoordigd zijn.

Kortom: kan het ook zonder burgerberaad?

De ervaringen met de betrokkenheid van burgers bij beleidsbeslissingen zijn over het algemeen positief over het nut, maar ook over de noodzaak. Wel bevatten rapportages en onderzoek belangrijke aandachtspunten die vooral betrekking hebben op organisatie en proces.

Gegeven de hierboven geschetste context van het Coalitieakkoord – financiële uitdagingen, minderheidskabinet, onvrede in de samenleving – is het niet alleen nuttig en verrijkend, maar zeker ook noodzakelijk om op actieve en systematische wijze de burger te betrekken bij de voorbereiding en de uitvoering van beleidsvoornemens. Men moet vrezen dat het alternatief, de traditionele bestuurlijke weg, leidt tot meer van hetzelfde, veel overleg en een groeiende bureaucratie (adviezen, akkoorden, masterplannen).

Kabinet en kamer, kabinet en polder zouden in de gegeven situatie kunnen samenwerken op een basis gelegd door de betrokkenheid van burgers. En vanuit de gedachte dat het vandaag de dag ondenkbaar is de grote maatschappelijke problemen uitsluitend op te lossen in een traditioneel bestuurlijk kader (parlementaire democratie en de polder) en van bovenaf. Met andere woorden, de inschakeling van burgers is noodzakelijk en onvermijdelijk. En dat geldt bij uitstek voor sommige wensen in het Coalitieakkoord: ‘zorgzame buurten’, ‘eigen verantwoordelijkheid’, ‘wijkgerichte aanpak’, ‘eenzaamheid aanpakken’ of ’ongezonde keuzes ontmoedigen’.

Dus waarom nog wachten?

Over de auteur

Pieter Vos werkte tot zijn pensionering in de gezondheidszorg op verschillende plekken en posities, onder meer bij de Raad Volksgezondheid en Zorg (RVZ, tegenwoordig de Raad Volksgezondheid en Samenleving). Na zijn pensionering vervulde hij vele advies- en bestuursfuncties. Hij publiceert regelmatig in deze nieuwbrief over uiteenlopende onderwerpen.

Eerder in deze Nieuwsbrief verschenen artikelen over burgerberaden

• Robert Mouton en Pieter Vos: twee artikelen over regionale zorginkoop; deel 1: 23 april 2021; deel 2: 8 mei 2021.
• Pieter Vos: Burgerberaden: ook voor de zorgsector! 19 dec. 2021.
• Marcel Levi: Burgers en patiënten: cruciale belanghebbenden en waardevolle adviseurs 23 december 2022 
• Pieter Vos: Austerlitz. Hoe een dorp de eigen zorg regelt. 11 mei 2023.
• Pieter Vos en Cor Calis: No transformation without representation. 19 sept. 2024.
• Pieter Vos: Regionalisatie van de zorgvraag, zou de vraagzijde niet de transitie moeten sturen? 13 febr. 2025.

Zoektermen voor internet

Pieter Vos, beleidsontwikkeling, Coalitieakkoord 30 januari 2026 zorg, Burgerberaad gezondheidszorg Nederland, Staatscommissie Zorg 2026, Deliberatieve democratie zorgbeleid, Eva Rovers burgerparticipatie zorg, Minderheidskabinet hervormingen zorg, Zorgzame buurten langdurige zorg, Passende zorg basispakket keuzes, Regionale burgerplatforms zorgcontractering, Draagvlak stelselwijziging zorg.